每經熱評｜加快出臺監管條例 強化上市公司監管

每經特約評論員 熊錦秋

近日，證監會副主席王建軍在中國上市公司協會年會暨2023中國上市公司峰會上表示，要科學設計監管法規體系，有效銜接《公司法》《證券法》，推動出臺《上市公司監管條例》。筆者認為，應圍繞當前上市公司監管中的痛點、難點，盡快出臺監管條例。

法律是由全國人大及其常委會制定，行政法規是由國務院根據憲法和法律制定，部門規章是國務院所屬的各部、委員會根據法律和行政法規制定。法律的效力高于行政法規，行政法規的效力高于部門規章。條例屬于行政法規，行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。

《公司法》規范調整的對象是公司，包括有限責任公司和股份有限公司?！蹲C券法》規范的對象是證券發行和交易行為。目前證監部門針對上市公司監管，出臺了《上市公司治理準則》《上市公司章程指引》《上市公司股東大會規則》等制度規則，但這些制度規則僅限于部門規章層面，效力不夠高。一個明顯的特點，就是這些部門規章，并未規定對違背制度規則行為的行政處罰條款，有的只是規定了監管措施。

上市公司不是一般的公司，是比較特殊的股份公司。對上市公司的監管，也絕不僅限于其證券發行和交易行為，更包括公司治理等層面。僅靠《公司法》《證券法》難以對上市公司進行全方位有效監管，而證監部門對上市公司監管的部門規章又缺乏較強約束力。制定《上市公司監管條例》，可將《公司法》《證券法》規定，在上市公司監管方面予以細化和具體化，增強可操作性；同時可根據監管實踐中發現的問題，提出相應的監管規定，增強針對性。另外，可對違反《上市公司監管條例》的行為，規定行政處罰條款。

當前上市公司治理的一個重要問題就是一股獨大，由此導致部分大股東對上市公司董事會、監事會能實際控制甚至完全操控，大股東一手遮天、為所欲為。要解決這個問題，建議可適當限制大股東對董事、監事的提名權和選舉權；《上市公司監管條例》不妨規定，任何單一股東及其一致行動人，提名當選董事不得超過董事總數的60%（獨董單獨選舉），監事選舉同理。

按目前《公司法》《上市公司治理準則》，股東大會在董事、監事選舉中，累積投票制并非強制實行，《上市公司監管條例》或可規定，在上市公司董事、監事選舉中，強制實行累積投票制。

大股東占用上市公司資金、上市公司違規擔保，這是目前大股東侵害上市公司利益的主要方式，也是市場屢禁不止的難點問題。目前《公司法》《證券法》對此都沒有規定具體的行政處罰條款，證監部門往往從占用資金、違規擔保未予公開披露的角度，以信披違法違規作出行政處罰，但顯然這種行政處罰并未切中問題的要害和實質，因為這些行為即便公開披露，也難言合法合規。

對于大股東占用上市公司資金、上市公司違規擔保，建議《上市公司監管條例》可直接明確行政處罰條款，包括責令改正、一定數量的罰款等。所謂責令改正，并非上市公司對隱瞞未披露的資金占用等相關信息予以補充披露，而是大股東所占用資金必須連本帶息歸還上市公司，違規擔保必須予以解除作廢，所有責任由大股東自身承擔。

《上市公司監管條例》中實施行政處罰的部門，主要是證監部門，但對上市公司監管，需要多個部門形成監管合力。比如國資委、海關、稅務、工商等部門，應當及時為證監部門提供上市公司及其大股東的有關信息，包括信用、海關、稅務、工商登記等信息，《上市公司監管條例》對此可予明確。

總之，盡快制定出臺《上市公司監管條例》，強化對上市公司的監管手段，構建綜合監管體系，增強監管的針對性和有效性，全力規范上市公司大股東、董監高行為，切實解決當前上市公司監管的痛點難點問題，由此可有效提高上市公司治理水平、推動上市公司質量躍升到新水平。