范恒山：把所有城市搞成一個模式，同城化就失敗了

每經記者｜吳林靜    每經編輯｜楊歡

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“同城化就是一體化，就是在城市間的一體化”

“如果把所有的城市搞成同一個模式，這個同城化就失敗了”

“一味的把同城化寄托在思想覺悟上是不夠的，需要有規則約束”

“該同的不同不行，不該同的爛同也不行，可同可不同的不要強求”

近日，在第三屆成都都市圈建設論壇上，國家發展改革委原副秘書長、著名經濟學家范恒山給出了上述觀點。

十多年前，范恒山在主持珠三角地區改革發展規劃綱要的制定時，就已在提及推進廣佛同城化的問題。后來，他指導過長三角一體化、武漢都市圈等多個地區的同城化工作。

今天看來，同城化不是“新詞”，卻是“熱詞”。沈撫、西咸、貴安、武鄂、昌九、長株潭、寧鎮揚等等地區，都在開展同城化探索。其中還有不少地方的同城化，上升到國家戰略或國家決策層面。比如近期國家級都市圈再度擴容，鄭州都市圈成為第10個獲得國家發改委批復的都市圈發展規劃。

推進同城化工作任重道遠，什么是同城化，誰來推進同城化，如何推進，靠什么推進？不妨聽聽范恒山的思考與總結，他談了經驗，也講了誤區。

認識同城化——“同城化”就是“一體化”

區域經濟是當前火熱的概念之一，但什么是“同城化”，眾說紛紜。

范恒山給出他的定義：“簡單說就是指一個城市與相鄰的另外一個城市或者多個城市，依照統一規則來謀劃和運作。或者說，是把相鄰的兩個城市、或多個城市，當作一個城市來規劃建設管理和運營。”

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談到“同城化”這個概念，難免會將其與“一體化”這個區域發展的概念進行比較，同時還想將兩個概念比個高下。

在范恒山看來，城市之間可以有很多合作的層次，最基礎的是禮節往來；其次是“協商發展”，有事就開會溝通交流；然后是“協同發展”；再往后是“融合發展”。以上合作層次，不斷加深，發展到“同城化”，就是城市合作的最高形式。

“一體化”講的是地區之間，“同城化”則是城市之間，兩者都是合作聯動的最高層次，“‘同城化’就是‘一體化’，是區域一體化在城市間的體現”。

同城化的“同”并非雷同，不是同一個模式，而是協同、同心協力、同舟共濟。范恒山提到，“同城化”一定是“以差異為條件、以協同為導向”來推進的，如果所有城市搞成同一個模式，這個同城化就失敗了，它需要各個城市間各具特色、相互補充。

然而，同城化的“同”也并非所有方面都要協同。“該同的不同不行，不該同的爛同也不行，可同可不同的不要強求。”范恒山強調，“強求一律，把不該同的同了，會影響到城市的活力與特色”。

“實，實，實，是同城化的核心！”他一口氣強調了三遍“實”。當全國多地同城化工作歷經多年實踐后，范恒山發現，“務虛大家都懂，現在做得漂亮的很多，但一切工作都要建立在‘實在’上。“

三個障礙——需要超過局部利益

眼下，同城化推進工作實際面臨著三個障礙。

第一個障礙比較少見，即地理之間的差距。長三角、珠三角的提法已是常態，重要文件中卻少見“西三角”。

范恒山談到，我們提到要推進成都、重慶和西安合作，但他們在經濟上的互補性的確不如長三角、珠三角密切，中間橫著秦嶺，地理上是分割的。從實際情況來看，很難做到同城化。

第二個障礙則很現實，即行政區的利益和相關管理的制約。“我們各有各的行政區，各有各的板塊利益，與利益聯系最緊密的是各有各的管理體制”。從這個角度來看，各個城市也會從自己特定區域利益考量出發，滿足經濟社會的發展需求。

第三個障礙同樣常見，來自同城化主體間的發展落差。“經濟好的地方不愿推進同城化，擔心被分掉一杯羹；經濟落后的地區也不愿推進同城化，擔心最后一點兒肥水流到別人田里去”。

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城叔在多個場合發現，這種心態博弈長期存在，由于各地發展落差，導致了推進同城化工作時根本動力的不足。

范恒山由此建議，同城化需要超過局部利益，尋找最大的公約數，同時要照顧現實情況，不能一味強行推進同城化。

推進什么——不要把“同”泛化

推進同城化的目的，是協同推進優化資源要素配置，推動城市高質量發展，這就涉及到“誰來推進，推進什么，靠什么推進”的關鍵問題。

以成都都市圈為例，在四川范圍內，成都的GDP占全省37%，在成都都市圈范圍內，成都GDP在成德眉資四市中占比約80%。

其實，成都都市圈的這種“單核”特點，在全國幾大都市圈中并不少見。范恒山認為，同城化工作，除了圈內城市都要努力以外，更重要的一點是充分發揮核心城市的示范帶頭作用，發揮“單核”的外溢、輻射效應，核心城市有這個條件、能力，也應該有這樣的胸懷。

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解決了“誰來推進”，就該研判“推進什么”的問題。對此，范恒山強調了兩個關鍵詞：科學和務實。

如前面所言，“推進同城化，不能把‘同’泛化，一定要搞清楚該‘同’什么。不是所有的都能同，也不是所有的都要同，與其都要‘同’，還不如合并成一座城市。”

遵循規律、從實際出發、互利共贏，依照科學與務實的原則，范恒山將協同的6個領域分為了兩個層次。

第一個層次的四個協同領域屬于“非同不可”，是需要各個城市間嚴格接軌、步調一致、整齊劃一的協同。

首先是重大基礎設施的建設，新、老基礎設施都關系到都市圈的經濟循環問題，是資源優化配置的基礎；

其次是市場體系的打造，要形成統一大市場，不能搞市場分割、地區壟斷；然后是生態環境，環保治理工作影響深遠；

最后是基本公共服務的共享，這是體現同城化高度的一個領域，直接體現體制創新和開放水平，“不要講GDP，要將基本公共服務均等化，這個指標上去了，同城化的檔次就上去了，它直接關系到老百姓的獲得感、幸福感。”

第二個層次則屬于“有機協同”，各方基于自身稟賦，實現一體統籌。

其一體現為產業體系建設。城市間產業要形成錯位發展，體現合理分工、各有側重、一體聯動、相互銜接、有機配套，“城市間產業同構的傷害，是對地區高質量發展的最大挑戰”。

其二則體現為創新體系構建。產業基礎的高級化、產業鏈的現代化、供應鏈的穩定韌性和安全性，都來自創新鏈的支撐，而幾座城市聯合的科技創新能力，會比某一座城市的創新能力要高，還避免各自為政、相互削弱。

靠什么推進——推進機制的八個關鍵

推進同城化工作“必須要自覺，靠大家的同心協力”，但范恒山亦提到，一味地把同城化寄托在思想覺悟上是不夠的，需要有規則約束，建立強有力的運行規則和推進機制。

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這就是在解決“靠什么推進”的問題。范恒山在成都都市圈同城化工作的現有基礎上，給出了建立規則機制的8個關鍵之處。

一是規劃引領。規劃是指南針，也是約束手段，規劃不能“墻上掛掛，紙上畫畫”，要落地執行。

二是法規。從實際出發，通過地方人大形成地方立法，或是通過協商，形成類法規的行為準則。

三是行政推動。成都都市圈“省同城化領導小組統籌、省同城化辦公室協調、省直部門指導、四市主體推進、專項合作組聯動”工作推進機制不斷完善，組織上很嚴密，關鍵還得強有力地推動。

四是可以增加經濟調節手段。范恒山建議成都都市圈設立同城化調節基金，資金來源或是企業資助或是財政共同出資，一方面可以解決瓶頸項目的建設問題，另一方面也可以實現獎優、罰懶的評價體系。

五是平臺示范。建立的合作平臺要走在前面，去圍繞難點問題進行探索，進而提供示范。

六是項目支撐。落在項目上、園區上，以載體做支撐，在“實”上下功夫。

七是科學結算。既然要強弱合作，就要照顧大家的發展、考核需求，建立科學的機制，把GDP、財政稅收、環保指標等等都進行合理分割，實現共贏。

八是嚴格考核。在范恒山看來，同城化地區一定要建立嚴格、科學的考核機制，如此才能“把短做長，把長做優”。