警惕某些地方借PPP模式違規搞明股實債

每經編輯｜周子勛    

周子勛 

“防控金融風險”是當下中國金融領域頻繁出現的熱詞。日前，國務院發布關于開展第四次大督查的通知，其中，在防范重點領域風險方面，包括化解不良資產風險，嚴密防范流動性風險，有效防控影子銀行風險，防范處置債券違約風險情況；穩妥推進地方政府存量債務置換，降低政府債務成本，查處違法違規融資擔保，嚴控明股實債等變相舉債行為情況。

無獨有偶，近日，財政部印發了《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》，封殺地方政府通過偽裝政府購買服務形式融資上項目，化解由此隱形增加債務風險。

管理部門提示隱性舉債、違規融資風險是有的放矢。當前，我國地方債風險整體可控，但一些地方政府的債務率已經超過警戒線，另外一些地方政府借政府和社會資本合作（PPP）模式搞明股實債，通過政府購買服務方式違規舉債值得擔憂。

在PPP方面，通過明股實債等方式搞假PPP的做法，早已為市場詬病。以往，地方政府出于穩定社會秩序、發展地方經濟的考慮，積極開展自主發債和融資創新，明股實債在某種意義上滿足了地方政府的這類需求。目前，不少地方PPP項目基金也是明股實債，以財政資金作為風險兜底的劣后資金，實質上是地方政府變相舉債。

針對不斷上升的地方債風險，為了守住不發生區域性系統性風險的底線，雖然政府出臺了相關政策予以限制，但是有一個現象需要關注：PPP大省并非財力雄厚省份，反而是財政收入增速下滑的省份。更需要注意的是，假PPP模式融資有嚴重的期限錯配風險，通常PPP項目是用三年到五年甚至期限更短的資金，投到一個長達10年到15年的項目，這意味著PPP的項目主體需要不斷融資，而PPP內部收益率基本上是按約8%測算的，融資成本將逐年遞增，且體量巨大。

中國總杠桿率上升速度在放緩，但債務問題無疑是一個核心問題，比如直接融資和間接融資的比例不合理。據國家統計局數據顯示，2015年非金融企業直接融資占全部融資的比重為24%，比2014年提高了6個百分點。過去兩年，銀行同業借款和貸款激增，像信托和資產管理公司這樣的非銀行金融機構在貨幣市場上的融資額越來越大，2016年已占中國回購市場借款總額的54%，遠高于三年前的14%。

更值得注意的是，企業部門的債務過高。中國企業債務過重，與經濟轉型也有密切關系。2008年以前，中國經濟增長快速，受人口紅利、工業化、加入WTO等多種正面因素的刺激，中國經濟在沒有加很多杠桿的情況下就實現了高增速。但當前，中國經濟進入轉型調整階段，以往的有利因素快速消失，加上很多產業的投資趨同程度又高、產能過剩情況嚴重，導致大量企業效益惡化，收入無法支付債務本息，企業償債能力不足、現金流不足，只能以借新還舊方式應對，讓中國企業債務問題越陷越深。

必須指出的是，我國債務水平過高的非金融企業，主要集中在國企、央企等。而這類企業大部分都有預算軟約束、盲目投資、產能嚴重過剩的問題，很多甚至就是“僵尸企業”。因此，能否降低這部分企業的杠桿率，直接取決于處置“僵尸企業”、銀行強化信貸合規監管、地方政府加強預算硬約束等工作的綜合進展。從某種意義上說，遏制國企負債規模進一步上升成為化解中國債務風險的核心，也是國企改革的緊迫目標之一。

由此可見，隨著整體經濟持續下行、結構調整力度加大，中國債務問題方面的改革將格外需要重視。

第一，企業層面的去杠桿。在治標方面，當前的利率引導和強監管已經取得了一定的效果。近日，央行也創設FDR利率以進一步完善基準利率體系。但是畢竟相關舉措仍處于初期，未來仍需要強化。在治本方面，以混改為代表的國企所有權改革仍需持續推進。第二，地方政府層面的去杠桿。目前地方政府通過政府購買服務、PPP、產業投資基金等方式變相舉債現象日益突出。其中所涉及的問題值得高度重視。第三，金融監管改革。不久前，中國社科院學部委員余永定呼吁金融監管應該更多依靠監管措施，更多運用貨幣政策之外的政策手段。這些對監管體制和舉措提出了更高的要求。

當前，在中央“三去一降一補”綜合舉措下，我國企業走出了連續多年的PPI通縮困局。在外匯形勢上，人民幣匯率和外儲規模已經趨于穩定。較為良好的宏觀經濟環境，為推進金融改革進程提供了“窗口期”。

一方面央行開始收緊貨幣市場引導金融機構去杠桿；另一方面監管層在銀行、證券、保險等多領域聯合出擊，試圖堵住漏洞。從現在強化金融監管措施來看，最終要解決的重點是整體金融資源的配置問題。金融監管的重點轉向銀行體系，顯示金融監管的邏輯正在系統性，其根本目的是限制金融市場上過度的炒資產、玩資金的資金空轉游戲，通過渠道整頓，將更多的資金導向實體經濟。

事實上，監管層已認識到，目前一些地方政府熱衷于設立各類專項基金、引導基金、明股實債的PPP等，并通過多層嵌套對接銀行理財、信托等資金來拉高杠桿。可處置金融風險也要掌握好度，而且還要注重多部門之間的協調。正如我國在處置人民幣震蕩風險時，通過一些行政手段以及金融、產業、貨幣政策和宣傳等一攬子措施，先行引導市場預期，精準定位風險事件，利用市場動態借力打力。在處理過去積累下來的金融問題時，尤其需要注意平衡，若各部門協調不暢，政策疊加可能導致“債務—通縮”風險，進而誘發系統性風險。還需要對金融市場波動保持戰略定力，確保不發生系統性金融風險，有序去杠桿，保持對金融機構去杠桿的壓力，促使其主動去杠桿。

簡而概之，未來我國仍然需要統籌政策步驟和力度，維護經濟平穩調整。隨著財富增多和多種利益集團的形成，以及快速城鎮化和工業化所遇到的問題增多，中國亟須深化改革來創造新的紅利。就此而言，需要將改革試點全面推向全國，在重點改革領域，應該優先選擇有利于市場化的改革。正如中央全面深化改革領導小組不斷強調的，對已經出臺的政策，要善于通過抓典型的辦法狠抓落實，抓兩頭、帶中間。在國企、金融、科技、教育、養老、生態等領域，都要抓出一批好的典型案例，以點帶面，推動改革見效。

（作者為《中國經濟時報》社評理論部評論員）