李宇嘉：用居住證擴大公共服務有效供給是新型城鎮化務實路徑

◎李宇嘉

從2016年1月1日起，《居住證暫行條例》正式開始施行。根據條例，居住證持有人將享有六大基本公共服務和七項便利。而在居住證制度實施后，我國也將徹底告別“暫住證”時代。

近一兩個月，中央頻繁地通過十八屆五中全會公報和經濟工作會議等傳遞出銳意改革的堅強決心，也打消了市場對于啟動新一輪貨幣寬松的預期。這意味著，“十三五”開局的2016年，更多著墨于“供給側”五大改革任務的推進或已成為平衡“穩增長、調結構、促改革”的著力點。

其中，最能體現經濟韌性好和潛力足的新型城鎮化無疑將成主角。而將占城市常住人口近40%的2.7億外來人口漸進納入城市戶籍管理，是在不增加勞動力總量的情況下，僅通過政策調整就能實現資源配置效率提升、人口紅利再釋放，并著眼于中長期發展的最佳載體。

戶籍制度改革提了多年，但始終效果不佳。取代暫住證制度，2016年1月1日正式執行《居住證暫行條例》。與暫住證不同，跟基本公共服務（隨遷子女教育、住房保障等）明確掛鉤的居住證，讓外來人口有了落戶和融入城市的清晰路徑和可期盼頭。通過居住證來漸進打破戶籍藩籬是一種務實的選擇。

“雙掛鉤”政策的推出，即財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤，城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤，有助于中短期內克服財力緊缺和地方政府意愿不足的問題。

2015年底召開的中央城市工作會議“尊重城市發展規律，建設緊湊型城市”思路的提出，更是對現代城市功能的再認識，并將成為指導新型城鎮化的主體思路。

按照國家新型城鎮化規劃，到2020年，我國常住人口城鎮化率將達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右。到那時，中國總城市人口將接近9億，相當于2008年歐盟再加上美國，加拿大和澳大利亞人口的總和。特別是，在城市有穩定就業的1億外來人口市民化，不僅極大地提升內需水平，也將提升城市集聚能力和分工水平，更是經濟轉型之路。

屆時，我國將構建起全球規模最大的內需市場，并將順利實現從投資和出口依賴轉向依賴內需。龐大的人口融入城市，傳統消費將“上臺階”，將有效沖抵出口和固定資產投資下滑。

同時，人口密集度的提升將增加城市基礎設施、公共服務投資的需求。公共服務固有的規模效應，將攤薄公共服務供給的邊際成本，縮短投資回收期。

更重要的是，人口集聚、產業分工和升級在稅負貢獻上具有明顯的“做蛋糕”效應，這為城市吸納新市民提供財力保障，城市的集聚效應開始良性循環。

目前，農民工市民化的成本有些被高估。首先，農民工市民化的很多支出是農民工自己或就職企業所支付的，比如公積金、社保金、住房支出等；其次，“80后”、“90后”農民工占農民工的60%，他們對于城市稅賦貢獻“做蛋糕”的效應遠大于“分蛋糕”效應；再次，農民工消費比城市居民低，邊際消費傾向最強，市民化后對城市消費的支撐、公共服務邊際成本分擔的效應也最強；最后，農民工市民化后，農村集體建設用地出讓、租賃和資本化成為可能，農業產業化加速推進，這些都是城鎮化的資金來源。

無論是戶籍制度改革，還是公共服務均等化提了多年，但“只聽樓梯響，不見人下來”，根源或在于中央和地方政府公共服務負擔的職能還需厘清。

更重要的是，地方政府財政仍屬于建設型財政，而不是公共財政。也就是說，地方政府對于短期經濟政績追求的內在激勵，遠大于中長期見效但要忍受短期陣痛的結構性改革。因此，中央和地方分擔支出、建立市民化激勵相容的機制等頂層設計需要跟進。

目前來看，戶籍改革驅動的新型城鎮化，需要清除工業化后遺癥和現代化路障。人口老齡化在加速、勞動力成本迅速上升，這對于靠城鎮化來挖掘新增長模式形成倒逼之勢。而關鍵點在于，各級政府推進改革的決心和頂層設計的智慧，能否忍受短期結構調整之痛。

（作者為深圳市房地產研究中心研究員）