戶籍制度改革 關鍵在于就業和保障

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每經評論員 葉檀

河南是農業大省，實行統一居民戶口有明確象征意義，中國將在較短時間內取消城鎮與農業戶口區分。

此前上海、深圳、佛山、黑龍江、重慶、河南、遼寧等十幾個省市已經實行統一居民戶口，取消農業與城市戶口限制。不止較為發達的工商業地區，包括中國農業重鎮黑龍江、河南也已經推進戶籍制度改革。根據7月30日國務院發布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》整體規劃，到2020年中國實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，取消農業與非農業戶口性質區分。

實行統一的居民身份制度是大勢所趨，未來中國公民只要持有一張身份證，就可以享受本地所具有的公共服務與社會均等福利。

不具備細則的改革難以推進，并且有可能成為對農民利益的剝奪。統一的居民身份證制度意味著新出生的居民不再天生是農民，在享有基本公共福利的同時，一些專屬于農民所有的福利也將被取消。如農民身份擁有的承包地、宅基地等一體廢除。作為中國千年的農民身份中止，農民附著于土地的經濟保障也被廢除，農民作為統一的居民必須依靠社會統一的保障體系。

保障體系健全與否，產業發展是否能夠解決當地的農民就業，是戶籍制度改革能否取得成功的關鍵。一紙文件并不難發布，難就難在就業與保障，前者需要大力發展市場經濟，后者需要基本的財政預算支出。

不同地區的農民對于土地訴求不一樣，貴州等較為貧瘠的山區，土地溢價低，靠自身力量難以擺脫貧困輪回，但對于發達地區的農民，土地溢價極高，很多人甚至主動回流農村以便享受溢價。

佛山早在2004年就取消了農業和非農業戶口的區別，全市戶籍人口統一為城市居民。9年后，佛山無論是農業還是非農業戶籍人口均可以享受到市民身份的同等待遇，包括城鄉一體化的醫療、教育、社保等福利。佛山之所以能夠迅速推行統一戶口政策，與佛山第二產業、第三產業占比達80%以上有關。

據《南方都市報》報道，佛山原有的很多農村戶籍人口固守 “農民”身份，因為村集體分紅可觀，農民人數下降增加了農民的現有福利，加強了本地居民對農民身份的隱性認同。

河南的戶籍制度改革方案基本上是國務院方案的翻版，連文字都比較相似。到2020年，實現1100萬左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，全省常住人口城鎮化率達到56%。

但在進城農民原有權益處置上，則大而化之，如提出“土地承包經營權和宅基地使用權是法律賦予農戶的用益物權，集體收益分配權是農民作為集體經濟組織成員應當享有的合法財產權利，要依法依規予以維護”，“支持建立農村宅基地有償退出機制。探索集體收益分配權市場化的有效形式。現階段,不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件”等，這些缺乏細則的規定必定讓基層操作困難重重，怎么操作都會讓雙方覺得吃虧。

農民進城成本如果以每人10萬元計算，1100萬農民進城需要11000億元，這不是個小數目。8月13日，《河南日報》報道孟州改革試點，濱河社區入住居民戶均能拿到13萬元的補償金。但這樣的靜態算法并不正確，當地土地集約利用，搬遷到河南的企業有了較低成本的制造業工人，農民大多愿意在縣城或者縣城以上落戶。上述這些做法意味著政府實際支出成本雖高，但從企業、土地、資產變現等方面獲得的溢價也不低。

農民身份改變，首先解決未來的問題，把新生代農民以及隨之而來的承包地與宅基地等一刀斬斷。其次，讓農民享有均等的公共福利制度，公共服務設施，以改變農村基層結構，以改變傳統的農業社會。

統一居民社會的建成，一紙文件的背后，靠的是當地市場經濟的發展提升就業，靠相對公平的社會資產溢價分配，靠財富與制度實力。