吳福明:新一輪土地改革離不開農(nóng)地金融的發(fā)展

◎吳福明（上海社科院經(jīng)濟(jì)所博士）

所謂土地金融是指以土地為信用工具而產(chǎn)生的一種長期融資制度，它包括農(nóng)地金融與市地金融兩方面。土地金融的核心是通過建立土地銀行來發(fā)行土地債券，將不能流動的土地等不動產(chǎn)變成可以流動的資產(chǎn)，從而完成傳統(tǒng)的土地經(jīng)濟(jì)社會向現(xiàn)代貨幣經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型。

黨的十八屆三中全會進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)民對土地的使用權(quán)和承包權(quán)，賦予了農(nóng)村土地的金融屬性，為新一輪土地改革指明了方向。長期以來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村資源單向流向城市。農(nóng)村資金大規(guī)模流向城市，內(nèi)源性金融嚴(yán)重不足。其根本原因在于農(nóng)地不能像市地那樣來抵押。

新一輪土地改革將在一定程度上賦予農(nóng)地的發(fā)展權(quán)與融資權(quán)。土地改革、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的落實(shí)與農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模化離不開長期、低利的政策性土地金融的支持，需要大力發(fā)展土地間接金融，并探索各類土地直接金融工具。

首先，構(gòu)建以政策性土地銀行為支撐、土地股份合作社為基礎(chǔ)的多層次土地金融機(jī)構(gòu)。

其一，適時(shí)建立國家層面的中央土地銀行，發(fā)行土地債券來支撐土地金融業(yè)務(wù)。

目前，傳統(tǒng)農(nóng)村金融體系正面臨挑戰(zhàn)，農(nóng)地金融正在摸索之中，其組織結(jié)構(gòu)正自下而上推進(jìn)。各地基礎(chǔ)組織的土地銀行與土地合作社風(fēng)起云涌，而商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)很少涉及農(nóng)地金融貸款，且利率較高。顯然，農(nóng)村需要長期、低利的資金供給，這與商業(yè)銀行以盈利為目的的工商貸款相悖。土地金融需要政策性土地銀行來實(shí)施。

此外，隨著農(nóng)村宅基地和承包地經(jīng)營權(quán)能得以抵押，農(nóng)村數(shù)十萬億存量資產(chǎn)將得以盤活，如何管理這筆資產(chǎn)，平衡各方利益。只有國家層面上的土地銀行才能擔(dān)當(dāng)此任。

為此，筆者建議將現(xiàn)有相關(guān)的政策性金融機(jī)構(gòu)重組，設(shè)立中央土地銀行，并在重要農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)設(shè)立分行，使之成為各類基層土地銀行等土地金融組織的最后“貸款人”與農(nóng)村土地金融的管理人。中央土地銀行可以通過發(fā)行土地債券融通長期、低成本的資金用于土地金融貸款。

其二，規(guī)范現(xiàn)有的土地合作社與所謂的各類土地銀行，將之改造成農(nóng)村基層的土地金融機(jī)構(gòu)。目前，無論土地合作社還是土地銀行行政色彩濃厚，多半為土地流轉(zhuǎn)的中介，其金融化程度不高，封閉性與區(qū)域性色彩濃厚。合作社之間的聯(lián)合程度不高，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差。土地銀行主要從事土地的存貸業(yè)務(wù)，與真正意義上的土地金融組織還有相當(dāng)?shù)木嚯x。

其次，完善有關(guān)法規(guī)，創(chuàng)新直接土地金融工具。目前專業(yè)信托公司已在安徽宿州與江蘇無錫推出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托。農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)不僅是土地制度的創(chuàng)新，也是經(jīng)營體制的創(chuàng)新，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營與集約經(jīng)營，便于農(nóng)村土地資源的合理利用與國家土地政策的順利實(shí)施。同時(shí)，承包地入股在探索20多年后也出現(xiàn)了新的特點(diǎn)，無論是農(nóng)地信托還是農(nóng)地使用權(quán)入股，他們都是農(nóng)村基層探索的有中國特色的直接土地金融工具。對拓展農(nóng)村金融，服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)具有十分重要的意義。

由于相關(guān)法規(guī)不完善，此類創(chuàng)新在實(shí)際運(yùn)作中存在不少困惑與風(fēng)險(xiǎn)。為此，國家應(yīng)盡快修改與完善《土地法》《擔(dān)保法》《物權(quán)法》，在此基礎(chǔ)上制定《農(nóng)地信托法》，建立農(nóng)地信托登記制度，并明確農(nóng)地入股中相關(guān)法規(guī)及其實(shí)施細(xì)則，以維護(hù)入股農(nóng)民的權(quán)益。

最后，發(fā)展農(nóng)地評估、擔(dān)保與保險(xiǎn)等土地金融配套服務(wù)機(jī)構(gòu)。

“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”，為做實(shí)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)提供了基礎(chǔ)，當(dāng)前，有關(guān)部門應(yīng)盡快推動農(nóng)地確權(quán)進(jìn)程，提高權(quán)屬登記與發(fā)證工作效率。目前各地土地流轉(zhuǎn)中介很多，但層次不高，有關(guān)土地估價(jià)、擔(dān)保及其保險(xiǎn)的人才奇缺，農(nóng)村土地交易所、物權(quán)擔(dān)保公司等只在少數(shù)地方存在，大部分地區(qū)此類機(jī)構(gòu)缺乏。這也在一定程度上制約了農(nóng)地金融的發(fā)展。所以，有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)加快土地金融及其相關(guān)業(yè)務(wù)人才的培養(yǎng)，鼓勵平臺中介的發(fā)展。