治理產能過剩需改變地方投資理念

每經編輯｜項崢    

◎項崢（經濟學博士）

近日，據媒體報道，國家醞釀重拳治理產能過剩，將涉及鋼鐵、水泥和造船等基礎性制造業，以及多晶硅、風電設備、新材料等新興行業。新世紀以來，我國宏觀經濟增長質量長期面臨產能過剩的制約而難以有效提升，未來國家對產能過剩行業的治理，將是實現經濟增長質量的重要途徑。但要看到，當前國家著手治理的產能過剩行業，大多是過去地方政府擴大投資、穩定經濟增長的主要支柱。因此，治理產能過剩，必須要引導地方投資質量，加強產業整體規劃，避免人為因素導致產能過剩矛盾重復出現并不斷擴大。

過去經驗表明，地方政府在產能過剩中扮演了一個較為積極的角色。鋼鐵、水泥、造船等基礎性制造業，投資規模巨大，如果沒有地方政府的大力支持，或直接投資，民營資本通常不愿涉足。即使是多晶硅、風電設備、新材料等新興行業，與地方政府的積極推動也密切相關。2009年國家出臺十大產業振興計劃，地方政府不顧地方實際，也積極出臺優惠政策鼓勵、支持，勢必造成全國各地產業重復投資現象嚴重，因此最終出現產能過剩也并不意外。以鋼鐵行業為例，我國鋼鐵生產能力已經大于市場需求1.2億噸，但還有在建能力7000萬噸。“十一五”期末，我國汽車產能超過實際需求一倍以上，已經過剩200萬輛，但還有在建能力220萬輛，正在醞釀和籌劃的新上能力達800萬輛。其根本原因在于，類似鋼鐵、水泥等大項目投資，契合了地方政府經濟行為的短期化傾向，在短期內可以抬高地方的GDP，迎合了以GDP為核心的政績考核要求。

從媒體報道也不難發現，大量地方政府的“未批先建”項目如何治理，應采取什么路徑和方法遏制產能過剩，已經成為當前產能過剩治理的難點和焦點問題。一方面，近幾年新增產能大多技術裝備水平高，這在西部尤其明顯，“一刀切”治理，可能會形成巨大浪費。另一方面，很多企業在新建產能同時，淘汰舊產能過慢，導致新舊產能疊加，加劇過剩。

目前看，如果不能有效引導地方投資理念，未來治理產能過剩工作仍將面臨巨大挑戰。過去，國家也相繼出臺產能治理政策，但收效甚微。2004年以來，抑制產能過剩一直是宏觀調控的一項重要內容。2005年11月和2009年8月，國務院常務會議專門研究了產能過剩問題。但地方保護與地方投資的沖動，一定程度上阻礙了中央政策的向下傳導。按照現行的投資項目審批制度，地方政府也可以在權限范圍內對投資項目進行審批，繞開了國家層面的管制。不僅如此，在應對國際金融危機的4萬億投資期間，不少地方政府將過去被限制的投資項目重新報批，或者又積極上馬不太可行的項目，主要目的是在短期內擴大投資，增加就業與稅收。

因此，從根本上解決產能過剩問題，要引導地方政府改變投資理念，更加注重投資的財務約束，積極提升地方投資的質量與效益。與此同時，還要改變現行的投融資體制，改變行政審批主導模式，更多發揮市場機制的作用，減少政府干預，推進產業政策、財政政策、土地政策、環保政策聯動，努力形成對產能過剩行業投資的強大外部約束，從而真正減少產能過剩的情況發生。