GDP增速調降 能否用幸福指數考核官員？

每經編輯｜每經記者 楊芮 楊柳晗    

每經記者 楊芮 楊柳晗

國務院總理溫家寶5日向十一屆全國人大五次會議作政府工作報告時提出，2012年國內生產總值增長7.5％。這是我國國內生產總值（GDP）預期增長目標8年來首次低于8％。對于這一預期目標的調整，溫總理解釋說，主要是要與“十二五”規劃目標逐步銜接，引導各方面把工作著力點放到加快轉變經濟發展方式、切實提高經濟發展質量和效益上來，以利于實現更長時期、更高水平、更好質量發展。

GDP增速的調降只是結構性調整的一個縮影，是作為今年熱點的“改革”的一個縮影。GDP調降所折射出的問題是什么？以GDP為主的考核方式應該進行的“改革”是什么？GDP增速調降后針對官員的考核體制將有怎樣的轉向？公眾如何參與到官員考核體制中？針對上述疑問，《每日經濟新聞》邀請三位經濟學家為大家解答。

如何改革財政驅動GDP？

NBD：“十二五”規劃綱要確定，今后5年國內生產總值年均增長7％，如何確保這一預定目標的實現？

馮興元：由于前幾年的GDP主要是財政驅動，即政府消費和政府投資驅動GDP增長，導致民間投資被部分擠出，這可以從政府的高鐵負債2.3萬億元，地方政府保障房建設工程浩大、地方政府投融資平臺公司債臺高筑、經濟領域 “國進民退”等現象均可看出。“國進民退”主要體現在以下幾個方面：財政收入增速遠遠高于GDP增速，財政支出（含債務支出）更是遠遠高于GDP增速，政府對經濟領域的干預程度大幅增加，行政壟斷企業給人以橫沖直撞、肆無忌憚的感覺，包括兩桶油和三大電信企業等，定價過高，效率過低，電信企業“三網融合”長期不能實現等，很多基礎行業前幾年所謂的重組，擠出了很多民營企業的投資，尤其是在煤炭業。

在這種背景下，再加上貨幣政策還處于比較緊的狀況，整個銀行業貸款主要投向國有企業，國家基礎建設項目，還有地方政府項目，民營企業是被遺忘的角落。貨幣政策調整，包括較低的存款和貸款利率，實際上都是不利于民企的。我們亟待發展民營銀行業，亟待消減銀行業中的國資成分，這樣可以避免銀行業中國資擠出民資，平衡貨幣供給渠道，通過民營銀行的存款創造向民營經濟輸入更多的血液。民營銀行業的發展可以依托對民營銀行準入的核準制，國有銀行的改革則需要體現為至少減持國有股份到不控股狀態。這樣貨幣供應量就可以均勻分布，現在是對國有銀行和國有企業一頭重，不利于民營銀行和民營企業，越是“國進民退”，經濟結構就越差，GDP的質量也就越差。

根據天則經濟所的《國有企業的性質、表現與改革》報告，國有企業是虧損的。2001年~2009年，國企賬面利潤很高，合計大約58462億元，但是少支付、甚至未支付很多資源費用（包括土地租金和利息等），外加從政府獲得的大量補貼，國企少付多拿合計共約74914億元，遠遠大于國企的賬面利潤。

國有銀行和國有企業都是需要改革的。國有企業要退出競爭性和營利性領域，國有銀行是無需維持控股地位的，國外的很多大型銀行都是私立銀行。真正的經濟安全和金融安全，要靠通過市場機制和政府提供的授能環境做大民營企業和民營銀行。政府沒有必要在競爭性和營利性領域與民爭利。

中國版巴塞爾協議III從今年開始推行，提出了提高資本充足率的要求，但是又放寬了小微企業金融服務方面的監管指標。所以如果推行了上述國企和國有銀行改革，讓更多的民營企業能夠發展起來，通過銀行業準入的核準制代替審批制來發展民營銀行，同時鼓勵發展地區性的資本市場，引入小型股份制企業的場外股權交易和更多中小企業集合債券的發行，民營企業的發展應該能夠獲得新的動力。

孫立堅：實際上，7.5%的目標輕而易舉地即可實現。當然，我的判斷可能跟大家不一樣。我以前也關注大家對中國經濟未來的預期，很多外國和唱空中國經濟的學者，對中國經濟的增長全部都是定在8%以上，唯獨野村證券將我們2012年的經濟增長定在7.8%，也超過了7.5%。

我們為什么會突然之間放棄一個一直以來我們都認為“8”是底線的經濟增長目標呢？這里面大有文章，在講這個問題的時候，我們應該換一個視角，保增長、實現增長這個概念可能要放一放了，7.5%更多的是一個釋放信號的數據，而不是一個實的數據。

這樣的一個改革，其實定出了以后我國經濟需要破舊立新的一個方向。今年就把大家都在拼命講如何“保8”的思維方式給打掉了，現在我們不用擔心了，不管怎樣，我們是可以穩穩地拿到7.5%這個目標的。關鍵是我們現在放下了保增長這種一直存在于大家腦子里的這種意識。我們要趁其他國家經濟都沒有起來的時候，用質代替以前沒有競爭力的量。我們現在的問題不是經濟增長的問題，而是中國經濟競爭力的問題。

如何遏制地方的沖動？

NBD：如何遏制地方的GDP沖動呢？

孫立堅：中央會對地方采取一定的壓力，會把監督機制配置到有效的渠道當中。任何以保增長為名來跟中央政府討價還價的，在今天都會受到打壓，以前地方政府都是以保增長為由，化解中央政府對其管頭管腳，但是這次這個借口就丟掉了。在地方政府搞增長的競賽以及土地財政的壓力下，這次是釋放了改革的信號。

我覺得以GDP為主的考核政府官員的方式也會改變，把經濟增長的目標定在7.5%之后，對地方政府的考核機制也會跟著改變。如果現在不改，一直以高增長來解決民生問題是不可能的事情。民生的問題，要考慮換一種提高質量的方式，換一種新方式來解決。

安體富：從目前來看，解決途徑是政府納入其他考核指標，但這個問題歸根結底應該是從兩個方面解決：一是觀念的轉變，追求GDP對民生不利，對消費不利，光追求GDP是必然不顧一切，從而影響結構調整和民生質量；二是政策導向的轉變，更新考核指標，但執行起來難度較大。

另外，應納入GDP以外的考核指標，如節能減排、科技創新方面的指標。更主要的是關注民生，將錢和精力更多地用在民生上，提高居民的生活質量和民眾幸福感。現在中小企業很困難，從GDP來看，中小企業是不如壟斷性大企業貢獻明顯的，但單以此就判斷不需要中小企業則是大錯特錯。

NBD：單純的GDP考核指標存在很多弊端，應如何進行改革？

馮興元：GDP是重要，但是它只是一組考核指標中的一種。比如勞動保護是否全面推行，較低水平、多層次的社會保障是不是全覆蓋，這些也是很重要的指標；又如環境保護是不是符合要求，單位產品的能耗是不是下降，這些也都是很核心的指標。GDP指標不應高于其他幾種指標，應該是同等重要的。還有一些指標也都很重要，比如法院訴訟受理數量占訴訟申請總數的占比，上訪案件的數量與處理結果的公布，還有地方財政的負債率，預決算和部門預算、“三公”經費是否在指定的網站公布，政府負債總額等指標的公開 （其中要包括政府顯性和隱性擔保的項目，金額和風險評估）；還有民營投資占總投資的占比，也是一個重要的指標。

實際上，這里要說一個“善治”的概念，善治或稱“良治”，就是良好的治理，是政府與公民對社會的共治。追求“善治”被視為世界各國政府的共同目標，不同政治制度下的政府，都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務，更多的公民支持。

善治理念可用九個特征來表述：回應、有效、高效、達成共識、透明度、促進法律規范、參與、誠信（也有翻譯成問責）、公平和包容。而“善治”包括的要素實際上都可以成為量化的考核指標體系，不論從中央層面還是地方層面，這樣可以推動解決很多問題。GDP很重要，但只是一個方面，政府投資推動GDP，是擠出民間投資，是與民爭利，是存在問題的。政府投資率高，可以作為一個負面指標列入對政府的考核。

如何讓民眾考核官員？

NBD：剛才我們談了考核指標的轉向，那么，公民如何參與到這種考核中去呢？

馮興元：如果考慮上述“善治”的九大特征，那么，我們需要推行地方財政民主，利用好地方人大，同時還要促進公民對預算過程的直接參與。也就是把基本的地方民主財政制度與參與式財政民主相結合。這些指標是可以公開的，不是悄悄考核的，是要公開考核指標和考核結果，很多指標需要民眾打分，然后公開發布。政府就指標得分較低問題要書面公布其成因，并書面公布其改進的辦法。

孫立堅：讓民眾參與到對地方政府的考核這個非常重要的。前段時間，媒體都在關注“烏坎事件”，這個事件的背后也折射出通過這樣的改革，尋求世界對中國這個全球第二經濟體的認可。

以前我們在重增長的時候，民生的問題考慮較少，而民生的改變和生存方式的改變，也是夯實我們國家利益的重要基礎。我們現在是已經成了世界第二經濟體，但是國家的利益是否成為全社會共同維護的目標？還也很難說。我們在談論問題的時候，政府、企業和民間都是在博弈，所以如何解決民生的問題就非常重要。

安體富：公眾的參與是必要的，應該制定計劃，地方的預算要公開透明，應該征求公眾意見，讓公眾來參與。而公眾參與的最主要方式應該是通過預算這個途徑，財政到底應該公開多少收入，多少支出，錢花在哪兒，是否合適，都應該讓公眾了解和參與進來。

而對官員的考核制度歸根結底也是政治體制改革的問題，讓執政更加民主和公開透明，要收集民意，不能流于形式。要通過觀念和制度兩方面的調整，再加上公眾的參與和監督來實現這個目標。

結束語：現行以GDP為主的考核方式，弊端是顯而易見的。之前發生的很多食品安全、環境污染等公共事件，由于GDP政績觀的存在，某些地方政府和官員首先考慮的不是民眾的安危，而是如何保護企業、保住GDP。這樣不利于轉變經濟發展方式，不利于提高經濟發展質量，更不利于保護民眾的切身利益。GDP指標調降，以GDP為準的政績考核方式也需要轉為以民生為主，用民眾的幸福指數來考核官員，應該是個不錯的選擇。謝謝三位專家的精彩點評。

對話記者

每日經濟新聞記者 楊芮 楊柳晗

對話嘉賓

馮興元 社科院農村發展研究所研究員 天則經濟研究所副所長

安體富 中國人民大學財政金融學院教授

孫立堅 復旦大學經濟學院副院長