劉守英：進入穩定發展期，中國城市的機會在哪里？

每經記者｜余蕊均  江然    每經編輯｜段煉 楊歡    

圖片來源：攝圖網_501284049

改革開放以來，城市化如一架大馬車般，拉著中國經濟前進。

690多座城市拔節生長，9.4億人進城落腳，27座萬億城市以不足3%的國土面積，承載了全國約1/4的人口規模和超4成的經濟體量。

中國城市仍是整個國家的動力源。用中國人民大學經濟學院教授劉守英的話說，“城市搞得好，整個國家的發展動能、發展方式基本上就能撐得住。”

從這個意義上理解，時隔十年再次召開的中央城市工作會議意義重大。

與2015年那次中央城市工作會議不同的是，當前中國的城市化率已接近70%，城市化速度呈規律性放緩，從“快速增長期”轉向“穩定發展期”，這一重大判斷，為新一輪城市發展定下了鮮明基調。過去在“增長主義”下，靠做大GDP就想“一俊遮百丑”的標準不奏效了，城市治理若不提質增效，很可能“一丑掩百俊”。

劉守英認為，現代城市的本質是秩序文明。中國城市未來的核心問題在于如何構建現代城市秩序。城市化早期不都是美好的，經歷了野蠻生長以后，城市會進入到一個在“人民城市”理念下的長期的成熟發展期?！熬褪亲尦鞘懈墒?，真正成為讓人心儀的城市?！?/span>

在這種情況下，“衣食住行、生老病死、安居樂業、教育成長”這些關于“人”的日常，成為城市充實內涵的重中之重。值得注意的是，“人民城市”也是進城農民的城市，在這次重大轉折中，理應讓他們擁有成體系的城市權利，享有和本地城里人同等的城市權利。

五年前，劉守英在接受每日經濟新聞·城市進化論專訪時曾判斷，“‘十四五’時期中國城市將劃出‘生死線’”。這位被外界稱為“從土里拔出來”的經濟學家當時給出的諸多預測，在這五年間幾乎都得到了印證。

劉守英，中國人民大學經濟學院教授、博士生導師，教育部“長江學者獎勵計劃”特聘教授，“十四五”“十五五”國家發展規劃專家委員會委員。

主持包括國家社科基金重大項目、國家自然科學基金應急管理項目以及教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目在內的國家級、省部級課題30余項，出版專著《土地制度與中國發展》《中國土地問題調查》《中國鄉村轉型與現代化》等10余部，在《Journal of Development Economics》《World Development》《求是》《中國社會科學》《經濟研究》《管理世界》等高水平學術期刊上發表論文160余篇。

研究成果曾獲第六屆、第八屆高等學?？茖W研究優秀成果獎(人文社會科學)一等獎、第十九屆孫冶方經濟科學獎、第七屆張培剛發展經濟學優秀成果獎、中國農村發展研究獎等。

進入穩定發展期，中國城市的發展機會在哪里？作為國家動力源的城市，該如何解決眼下的種種“陣痛”實現平穩轉型？日前，我們再次邀請劉守英深度解析、前瞻預判。

以下是我們的對話。

從快轉慢

“我們必須學會過慢日子”

城市進化論：我們過去常用“人類史上規模最大、速度最快”來形容中國的城市化進程，但2019年城市化率超過60%以后，這個速度明顯放緩，這種變化對城市工作影響很大。

劉守英：是的?？焖俚某鞘谢吐聛淼某鞘谢?，是兩種完全不同的發展模式。快速城市化是擴張的。在上一個階段，我們把城市的規模做起來、框架搭起來，城市有大量機會，大多數在城里的人靠房地產獲得了財富增值。包括政府，大家也都帶著很樂觀的擴張想法，不斷修編規劃、賣地融資。

現在從快走向慢，意味著我們處在一個轉折期，這個過程中出現了很多新情況，一切都在改變。最突出的表現就是征地變慢，賣地變得不像之前那么容易，土地的功能不像原來那么強，也就是說，整個城市的發動機在發生變化。

這些變化是轉型中必然出現的，關鍵是怎么解決這些“陣痛”、面對這個轉折期。原來我們都是用“更快”的方式來解決快速增長階段的問題，現在必須找到未來的方向。

城市進化論：穩定發展期就不能再用原來那套打法。

劉守英：這是肯定的，發展的邏輯變了，我們必須學會過慢日子。

過去幾十年，中國老百姓積累的財富就是房子。這種財富效應其實是寄托于城市快速擴張的預期，城市人口會增長、房地產會升值，于是大家在一個樂觀的預期下“買買買”。但這其實違背房地產財富效應的基本規則——只有區位好的、有發展前景的房子才會增值?，F在看來，這個財富效應是會縮水的，大家對房地產的投資預期也變了。

同時，政府運營城市的模式也面臨挑戰。原來靠土地資本化，這個模式在上一輪創造了城市發展的奇跡，在如此短的時間里，各種各樣的城市平地拔起。現在賣地收入下降，市政建設資金來源出現斷檔，政府發現很多想法也實現不了了。

此外，原來大量的人進到城市，現在這些人該何去何從？聚在城市的人，也給城市治理帶來了新的挑戰，包括怎么處理原住民與新來的人之間的關系，怎么滿足不同代際群體的需求，以及城市空間“虛實并存”對人際關系的影響，都需要政府更新治理思維。

我們需要讓城市變得“友好”。從發達國家經驗來講，它們的城市上百年沒有建太多新東西，主要任務其實是想辦法讓不同群體在城市空間下和諧共處。所以，對中國城市來講，穩定發展期不能再“搭框子”，必須要“裝東西”。

機會仍在

“內涵充實也是一種增長”

城市進化論：從快到慢的過程給城市帶來了這么多變化，接下來該如何走好“穩定發展期”？

劉守英：關鍵是要認識和理解穩定發展期本身的特點，作出適應性調整和轉變。

首先，要從“土地本位”轉向“人的本位”。擴張慢下來以后，城市必須解決人的問題，回歸本質。人們待在這個城市，最起碼得很充實、有事干，能實現理想，也能享有他應該享有的權利。

第二，城市的發展動力機制變了，必須從解決“總量問題”轉向解決“結構問題”。上一輪城市發展把規模做起來，但內部比較粗糙。城市更新就是要優化結構，包括每一個街區、每一條道路的功能更精細，用地結構更合理，讓待在城里的人感受到宜居、舒適和便捷。這是個細活，需要慢慢雕琢。

第三，必須從原來“增長主義”理念下的重增長，轉向“人民城市”理念下的重內涵。

盡管中國有很悠久的城市歷史，但我們原來對“城市”、尤其是“現代城市”的理解太過簡單，好像把它做大、建一些所謂的現代化地標就可以了。高速發展實際上是一個增長概念，這種“增長主義”下的城市都是一個模子，只有一種“外殼”，所以才被詬病“千城一面”。

進入穩定發展期以后，城市必須注重內涵，注重品質、精神、文化。這些內涵會讓城市變得跟原來“增長主義”下的城市不一樣，才能吸引不同的人群。如果中國幾百座城市都有自己的內涵，多美呀。

城市進化論：在這種“穩定”階段，中國城市的發展空間又在哪？

劉守英：首先要明確，“穩定發展期”仍然是一個發展期。到目前為止，我們的戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率之間還有18個百分點左右的差距，“兩率”合一的話，還有很大增長空間。

第二，城市發展還是中國經濟的動力源。在整個動力源里面，內涵充實也是一種增長——城市更新、城鄉融合、產業升級，都是增長。千萬不要以為就到此為止了，這里面蘊藏了大量機會，不是說城市就衰竭了。

我們必須認識到，從快速增長轉向穩定發展是規律性的，同時它還是會增長，我們依然有機會，只是不能再像原來那樣，城市發展必須是高質量發展。

安居樂業

“城市的業態應該高度豐富”

城市進化論：這次會議明確提出“建設現代化人民城市”，作為新一輪城市發展的指引，怎樣才能實現這一目標？

劉守英：我認為關鍵是要真正落實“人民城市”的理念。如果理念不變，城市的發展方式不會變，動力機制也改不了。

所以首先需要搞清楚，“人民城市”這個城市是為了誰？如果是為GDP、為基礎設施，那就是“物的城市”，如果不轉向“人的城市”，那這個城市就沒有生命力，沒有意思。城市的生命力一定在人。

城市的“人民”，我認為包括兩類，一類是原來在城的人，另一類是進城的人。在新的城市發展階段，“人民”一定是一個“總”概念。落實人民城市理念，就是要解決這兩類人的人民主體性的問題，保證每一個在城的人的基本權利。

城市進化論：這兩類人的“人民主體性”，具體指什么？

劉守英：第一，要能表達。城市轉向內涵增長、向內發展，具體到一塊土地怎么用，是建公園還是落學校、又或是搞產業，都會直接影響老百姓在城市的狀態，這意味著城市跟人民的連接性增強了。從這個變化來說，人民主體性的核心是老百姓得參與到城市發展當中，政府得跟他商量，城市形態從“政府主導”轉向“人民主導”。

第二，要安居樂業，所以“人民城市”應該以就業為導向，讓大家有事干。城市的業態，一方面要能體現高科技、創新性、引領性，同時也要有和老百姓生產生活相匹配的內容。不同的人進到城市以后，會相互創造需求，產生很多具有煙火氣、活躍的業態，這些小的業態能支撐老百姓“樂業”。所以，城市的“業”應該高度豐富，是高度生活化、多樣化的，這樣才有活力，大家才愿意來。如果產業單一同質，怎么可能不卷？

另外，現在這個階段，安居的核心是宜居。既要讓老百姓有一個長期穩定可預期的生活居所，還要注重質量改善，原來大家可能是買一個“殼”，現在要講求舒適。城市的質量，其實很大一部分指的是住房質量。

第三，人民對城市生活得有希望、有期待。所以前面說到，今后的城市發展要讓老百姓有參與感，他介入得越多，和他利益相關的內容越多，他就越關心這個城市。老百姓對未來發展有長期穩定的預期，就能長治久安。

城市平權

“進城農民應擁有成體系的城市權利”

城市進化論：這些基本權利應該落實到每一個在城的人身上，所以您一再強調“人民”是一個“總”的概念。

劉守英：是的?！叭嗣瘛辈荒苤皇潜镜氐某抢锶耍欢ㄒㄟM城的和未來還要進城的這些人。“城市”既是城里人的城市，也是進城農民的城市。農民進到這個城市，他就是在建設城市，就對城市有貢獻，理應是“人民城市”里“人民”的一部分。

這些年，我們在推進農業轉移人口市民化上做了很多努力，取得了一些進展，但現在既然是一次重大轉折，就應該讓進城農民擁有成體系的城市權利，享有和本地城里人同等的城市權利。

城市進化論：城市權利涉及很多方面，當務之急應該在哪些方面加快突破？

劉守英：首先是人民城市建設權。幾億農民進城起初是為了討生活，經過這些年以后，他們已經積累了大量的財富和資本，自身能力也提升了。穩定發展期的城市更新和城中村改造，應該用好這些人，用好他們的資本，讓他們實現財富增值。我們不能再用原來的政府+房地產模式，要讓他們參與更新和改造，把產業留住，把人留住，提供財富創造的戰場，不能拆一批，走一批，空一批。

第二是平等的就業權。進城農民的就業權利存在所有制歧視、單位歧視和福利差異，這些隱性的、制度性的歧視目前還沒有完全消除，需要我們在穩步發展期下大力氣改變。

第二，成體系的在地化教育權利。進城農民的子女基本在城市出生、在城里長大，這些孩子現在能夠在城里上學，但小學仍然主要進入教育資源和師資較差的學校，到了初中，讀到中途或畢業時又回到老家，為了高考在老家的學校讀高中。

這里面，既有城市本身的教育公平化問題，致使這些孩子被人為地區分開。同時，不能在地高考，也導致了進城農民子女教育體系的不完整。轉向穩定發展期，應該讓這些在城市接受教育的孩子擁有在地平等高考的權利。這種公平性，關乎整個社會的和諧穩定。

第三個就是居住權。原來的住房保障體系主要針對城里人，現在應該把進城農民作為保障重點。因為這部分人進城以后，還有一段適應期，這是一個發展的過程，有必要增加對他們的保障。

還有就是要實現城鄉公共服務和社會保障的一體化。雖然現在還做不到完全把“兩類人”拉平，但要有階段性方案，最終消除農民和城里人的基本公共服務差異。

平穩轉型

土地應繼續發揮增值功能

城市進化論：我們一直講要“轉變城市發展方式”，但延用了這么多年的方式，轉起來并不容易。您對此有什么建議？應該怎么轉？

劉守英：從一個舊模式轉到一個新模式，不是一跳就過去了，不能用開關模式。在轉的時候，一定要找到正確的轉型方式，實現平穩過渡。

這里面涉及到幾個問題。首先是原來的“以地謀發展”模式如何轉型。這種模式雖然衰竭，但如果直接叫停，整個城市經濟會休克，所以要“轉型”，不能“轉軌”。第二，政府債務如何化解。我認為現在的辦法是先展期，再減增量。第三，房地產動力減弱了以后，怎么平穩著陸。第四，城市更新現在是主戰場，如何在城市更新中繼續利用土地價值，解決好“錢從哪來”這個大問題。

城市進化論：怎么解決第四個問題？

劉守英：總的來說，在穩定發展期，土地應該繼續發揮增值功能，我們還是要利用土地的增值功能，來促進城市平穩轉型。

在我看來，城市更新的目的是通過結構優化提升城市價值。這里面最重要的機制，就是從原來征地賣地的城市化模式，變為通過結構優化來提升土地價值、優化土地結構，形成新的城市形態。它基本的原理還是通過結構優化，使土地價值提升。

也就是說，城市更新一定是以提高城市價值為目的，達不到這個目的，就失去了城市更新的意義。城市價值的提升實際上提高了土地價值，土地價值的不斷提高，是我們在穩定發展期和城市更新階段的最大秘密（武器）。

城市進化論：具體來說，我們需要“優化”什么？

劉守英：最主要的是用地結構。原來城市工業用地占比很大，現在要增加公共用地比重，要有生活、生態空間，以及在原來的房地產模式下，居住空間就是單一的、大規模的房地產，沒有其他功能。

同時，城市更新的模式也要調整。從原來大塊征地的模式，變為小街區、小片區“繡花針式”的更新模式。如果再搞大改大建，首先成本極高，其次，并不是所有地段的城市價值都在上升，如果沒有土地價值提升，就實現不了資金平衡。

還要注意的是，在城市更新階段，土地的增值價值不能全給原來的土地所有者，而是要在政府的公共投資部分、原來的業主和新的業主之間進行分配，這是和過去不同的。

“消地擴縣”

構建連續體實現城鄉融合

城市進化論：“著力優化現代化城市體系”被這次會議列為了今后城市工作的首要任務，“城市體系”對中國城市未來發展有多重要？

劉守英：從國際規律講，城市化率超過70%以后，城鄉空間普遍出現融合現象，經濟形態出現城市融合形態，中國的城市化率現在已經接近城鄉融合點了，未來城鄉一定會相通。

目前，我們的城和鄉還是斷掉的。優化城市體系，最重要的是構建城鄉連續體，實現城鄉融合。我們未來不能只有城市，沒有鄉村，或者只有特大城市，沒有其他城市。

大家看到，這幾年都市圈的發展不斷被強調，這是對的，都市圈建設一定要以構建城鄉連續體為目標，形成按功能、連接城鄉的不同級城市的一體化發展。

城市進化論：當前都市圈建設能達到這個目標嗎？

劉守英：現在很多都市圈沒有輻射能力，“圈”里的特大城市發展得不錯，集聚了大量的人口和經濟，但它不輻射帶動周邊，龍頭作用沒有體現出來。

當前都市圈都有“省會城市-地級城市-縣級城市-鄉鎮-村”五個層級，這個連續體面臨的最大問題，一是省會城市（特大城市）沒有輻射能力，二是地級城市畸形擴張。地級市通過對人事權、各種指標權的上收，把行政面積做大，完成土地城市化，但它的產業發展能力實際上非常弱，也無法聚集人口。這樣的結果是，地級市不僅沒有成為城鄉連續體的一級，還導致縣級市喪失發展自主性，把縣級市這個連續體的“腰”給斷掉了。

我一直說，中國的鄉村衰敗不是“村莊衰敗”，實際是“縣域衰敗”，從縣到鄉鎮再到村的整體性衰敗。

所以，未來構建城鄉連續體，必須“消地擴縣”。連續體的第二段應直接到縣級，不能再讓地級市拼命擴張、收權。然后鄉鎮要減鄉，村落適當歸并，重構“省會城市-縣級城市-部分鄉鎮-部分村落”的連續體，這應該是未來中國城市體系的核心。

記者|余蕊均 江然

編輯|段煉 楊歡 杜波

校對|趙慶

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