城鎮(zhèn)化率首超65%，下一個突破口在哪？

每經(jīng)記者｜楊棄非    每經(jīng)編輯｜楊歡

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今天公開的政府工作報告（下稱“報告”）中，一個數(shù)字十分引人注目：去年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)提高到65.2%。

根據(jù)“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出的目標(biāo)，“十四五”時期，我國常住人口城鎮(zhèn)化率將提高到65%。如今，“十四五”尚未過半，目標(biāo)已然達(dá)成，速度不可謂不快。

是什么推動了中國城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)？增長動能又還將持續(xù)多久？

十年前，有關(guān)“加快戶籍制度改革”的一系列部署，按下了常住人口城鎮(zhèn)化的快進(jìn)鍵。當(dāng)年，全國常住人口城鎮(zhèn)化率僅53.7%，到現(xiàn)在十年間增長超過10個百分點。縣城成為新型城鎮(zhèn)化的重要載體。在今年報告中關(guān)于“持續(xù)推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”首先提到的就是，“完善城市特別是縣城功能，增強綜合承載能力”。

宏大敘事外，報告中的一個細(xì)節(jié)是，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈繼續(xù)作為“新型城鎮(zhèn)化”的唯一具體實踐“亮相”。往回看，2020年成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈首次出現(xiàn)在政府工作報告中，連續(xù)兩年被列入“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”框架下，從去年開始則單獨出現(xiàn)在了“新型城鎮(zhèn)化”的相關(guān)表述中。

今年初，國家發(fā)改委召開的城鎮(zhèn)工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會議第五次會議上，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈今年建設(shè)工作要點亦被專門審議研究。在眼下城鎮(zhèn)化進(jìn)程新節(jié)點上，這一安排也值得展開說說。

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過去十年，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程高潮迭起。

2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》出爐，對戶籍制度改革進(jìn)行明確部署，提出“把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系”。

有專家表示，這意味著戶籍制度改革更加凸顯“多層次、全方位”，也意味著我國在通往公平正義的道路上邁出了更加堅實的一步。

圍繞上述決定關(guān)于“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的部署，同年底，有關(guān)“三個1億人”的目標(biāo)問世。其中的一個“1億人”，即到2020年努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，通過實施差別化戶口遷移政策，以期達(dá)到進(jìn)城農(nóng)民工梯度轉(zhuǎn)移。

2020年，公安部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1億人進(jìn)城落戶任務(wù)最終提前完成，1億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿有序?qū)崿F(xiàn)了市民化。此次報告中提到，十年間有1.4億農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)落戶。

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城鎮(zhèn)化的下一個增長點在哪？

站在“十四五”門檻上，新一輪討論由此展開。此前國家發(fā)改委官網(wǎng)發(fā)表一篇中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資研究所文章，其中提到，中國城鎮(zhèn)化率仍有較大提升空間，特別是從區(qū)域來看，2019年，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率達(dá)到68.5%，而中、西部則分別只有56.8%、54.1%，“發(fā)展還不充分，未來具有較大的發(fā)展?jié)摿?rdquo;。

另一方面，縣城被投以高光。2021年政府工作報告中提出，發(fā)展壯大城市群和都市圈，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)；2022年提出，加強縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并首次提出“嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)”；到了今年，報告中的相關(guān)表述為，“完善城市特別是縣城功能，增強綜合承載能力”。

根據(jù)中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長王凱此前分析，按照業(yè)界對2035-2050年中國城鎮(zhèn)化水平達(dá)到75%-80%之間的一種預(yù)估來測算，未來還有1.5-2億左右人口進(jìn)城，人口將進(jìn)一步向大城市和小城市兩端聚集，縣級單元成為城鎮(zhèn)化的重要層級。

成渝地區(qū)恰是兩個增長點的交匯地帶。

國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員劉云中等人研究發(fā)現(xiàn)，2011-2019年，成渝城鎮(zhèn)化水平從45.3%提高至57.3%，年均增長1.5個百分點，超過同期全國1.2個百分點的增長速度，而增速來源主要是縣級層面——縣域城鎮(zhèn)人口增長速度高達(dá)5.6%，不僅超過全域平均速度，更遠(yuǎn)高于地級市市區(qū)層面年增2.7%的速度。

中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會副會長兼秘書長陳耀向城叔分析，早在2007年，成都和重慶兩市就被國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，在這樣的基礎(chǔ)上，成渝地區(qū)推動新型城鎮(zhèn)化，展開城鄉(xiāng)發(fā)展先行示范一直是重要內(nèi)容。

如今，兩市均已成長為超大城市，繼續(xù)擴(kuò)大空間有限；而從地理條件上看，該區(qū)域除成都平原外，主要是山地和丘陵地區(qū)，聚落相對分散，很難形成沿海地區(qū)梯次分明的城市體系，超大城市相可能直接與大、中、小型城市銜接。從這一點來說，縣城的發(fā)展對成渝地區(qū)來說更為緊迫，其也理應(yīng)扛起領(lǐng)頭的重任。

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而縣城的城鎮(zhèn)化能否有效推進(jìn)，還取決于城鎮(zhèn)化后半場所關(guān)心的生活方式、生產(chǎn)方式的城鎮(zhèn)化，能否在這個“城鎮(zhèn)化的最小單元”中落地。

2021年政府工作報告中，曾首次提到“新市民”一詞，明確要“盡最大努力幫助新市民、青年人等緩解住房困難”。今年報告再次提及“新市民”，伴隨的則是教育、醫(yī)療公平等領(lǐng)域在數(shù)據(jù)上的明顯變化。

比如教育層面，過去五年內(nèi)，財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例每年都保持在４％以上，且學(xué)生人均經(jīng)費投入大幅增加。而通過持續(xù)加強農(nóng)村義務(wù)教育薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，基本消除城鎮(zhèn)大班額，推動解決進(jìn)城務(wù)工人員子女入學(xué)問題，不僅義務(wù)教育鞏固率由93.8%提高到95.5%，普及高中階段教育目標(biāo)實現(xiàn)，高等教育毛入學(xué)率從45.7％提高到59.6％

在醫(yī)療層面，通過深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，把基本醫(yī)療衛(wèi)生制度作為公共產(chǎn)品向全民提供，進(jìn)一步緩解看病難、看病貴問題。城鄉(xiāng)居民醫(yī)保人均財政補助標(biāo)準(zhǔn)從450元提高到610元，住院和門診費用實現(xiàn)跨省直接結(jié)算，惠及5700多萬人次，推行藥品和醫(yī)用耗材集中帶量采購，降低費用負(fù)擔(dān)超過4000億元。

而這其中，不少都能惠及“新市民”。

據(jù)陳耀分析，“新市民”的待遇已經(jīng)明顯得到提升。雖然從戶籍管理上看，300萬以下人口的城市已經(jīng)基本放開，300萬到500萬人口的城市沒有完全放開，500萬以上的城市亦有所限制。但在享受城市的福利待遇上，和戶籍人口的差距已經(jīng)大大縮小，子女能否入托、接受教育，基本不以戶籍作為門檻，社保也與工作單位掛鉤。

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緊隨其后的是，一些縣城、鄉(xiāng)村也感受到公共服務(wù)資源的外溢。

“發(fā)達(dá)地區(qū)都市圈、城市群內(nèi)的部分鄉(xiāng)村，通過醫(yī)共體、醫(yī)聯(lián)體，醫(yī)療資源開始下沉，優(yōu)質(zhì)教育資源的下沉也在推進(jìn)，城鄉(xiāng)之間的差距很大概率將大幅縮小。”他說道，“現(xiàn)在主要是一些非城鎮(zhèn)化地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)差距相對較大”。

而在縣城發(fā)展的政策利好下，除了被動接受，縣城也有主動作為的可能。他分析成渝地區(qū)就提到，對于當(dāng)?shù)匦橇_棋布的小城鎮(zhèn)，可以先行一步展開試點甚至探索先行示范。比如，參照瑞士，探索山地特色的縣城發(fā)展模式，推動產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)、市政等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，形成投資熱點，有利于拉動其成為經(jīng)濟(jì)的一種新增長引擎。

但必須承認(rèn)的是，公共服務(wù)資源的差距現(xiàn)階段仍然存在。“我們現(xiàn)在的目標(biāo)也不是消除差距，而是基本公共服務(wù)的均等化，這些年也一直在朝著這一目標(biāo)改進(jìn)。”陳耀指出。

縣城發(fā)展的重點、節(jié)奏也應(yīng)量力而行。近年來，不少縣城出現(xiàn)公交系統(tǒng)停運，背后直指縣級財政困局。如何結(jié)合縣城實際，設(shè)計更符合市民所需、又有可持續(xù)性的公共服務(wù)體系，將是縣城城鎮(zhèn)化下半場的重要問題。