財政部推動PPP項目按效付費 防止政府承擔無條件支出義務

每經編輯｜張鐘尹    

每經記者 張鐘尹

每經編輯 畢陸名

11月30日，財政部發布《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（92號文）解讀，主要介紹了績效管理、融資管理以及項目庫清理等方面的規定。

財政部有關負責人強調，《通知》推動PPP項目建立按效付費機制，要求政府付費與項目績效考核結果掛鉤，政府承擔的項目建設成本與運營成本均應根據績效考核結果進行支付。

防止PPP異化為拉長版BT

財政部相關負責人表示，在推動項目建立按效付費機制方面，要求政府付費與項目績效考核結果掛鉤，強化項目產出績效對社會資本回報的激勵約束效果，防止政府對項目各項支出承擔無條件的支付義務，使PPP異化為拉長版BT（bulid-transfer，建設之后直接移交政府，沒有運營環節）。

換句話說，部分項目缺乏運營和績效考核，實質上是拉長版BT。這些做法既產生一定的擠出效應，影響PPP模式的規范推廣，也增加了地方政府債務風險隱患。

此外，《通知》還要求政府承擔的項目建設成本與運營成本均應根據績效考核結果進行支付，且建設成本中參與績效考核的部分占比不得低于30%，防止當前部分項目通過所謂“工程可用性付費”方式，以“項目竣工即應支付”的名義，提前鎖定政府對建設成本的無條件支付義務，弱化項目運營績效考核的約束力。

一位地方財政系統人士在接受記者采訪時表示，一個規范的PPP項目是政府基于社會方未來提供的公共服務的績效來支付相應的價格，不會導致政府債務的增加。要充分重視PPP項目的運營、績效以及長期按績效付費機制，否則將難以發揮對社會資本的激勵和約束作用，也不利于PPP項目整體效率的提升。

值得注意的是，財政部將組織各地財政部門將操作不規范、實施條件不具備、信息不完善的項目清理出庫。

近日，多個涉及PPP的規范政策陸續出臺，其中，92號文要求集中清理已入庫項目，引起市場關注。北京大岳咨詢有限公司總經理金永祥告訴《每日經濟新聞》記者，雖然財政部入庫項目累計投資額近18萬億元，但真正開工、有資金實際投入的比較少，因此監管政策趨嚴不會帶來過度反應。

不得以債務性資金充當資本金

財政部相關負責人表示，要求政府和社會資本雙方嚴格執行國家關于固定資產投資項目資本金管理的有關規定，按時足額繳納項目資本金，不得以債務性資金充當資本金，防止因資本金“空心化”，導致社會資本長期運營責任的“虛化”，加劇重建設、輕運營現象。

此前，財政部金融司司長、PPP工作領導小組辦公室主任王毅公開表示，政府和合作伙伴一定要掏出真金白銀，拿自有資本做資本金。資本金之外可以去融資，但資金結構必須合理。不少社會資本自有資金實力不足，“穿透”看資本金都是借款，“小馬拉大車”。這種情況下，社會資本難以分擔長期的風險，PPP這個好的機制難以發揮應有作用。

王毅表示，“要求對資本金做真正的穿透，而不要讓政府所謂的各種公共性的基金、投資性的基金小馬拉大車，更不要讓社會的資本參與方用借來的錢作為資本金，再用銀行的錢做運營。”

據了解，目前較為普遍的一種資金安排結構為，項目總投資中30%為資本金，70%為債權融資（主要是銀行貸款）。30%的資本金中，政府出資10%，社會資本出資90%。

北京大學環境學院E20聯合研究院副院長薛濤表示，資本金穿透，就是要追查PPP中項目的資本金來源，不能是借債，不能是固定的回報。為什么要進行資本金穿透，首先是避免高杠桿帶來的金融風險，其次是防止社會資本方的資本金全是借款，沒有達到共擔風險的目的，甚至會從客觀上帶來套工程利潤提前走人的現象。