張敬偉：降低門檻是推動居住證制度落實(shí)的關(guān)鍵

每經(jīng)編輯｜張敬偉    

12月12日，國務(wù)院公布《居住證暫行條例》（以下簡稱《條例》），《條例》將于2016年1月1日起施行。一個以常住人口全覆蓋、公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的改革路線圖漸漸清晰。居住證的關(guān)注焦點(diǎn)之一在于，是否能成為落戶的通道。

城鄉(xiāng)二元戶籍制度破局，有賴于人口大流動和市場大流通。上有戶籍制度改革的藍(lán)圖，下有各地暫住證和居住證制度的改革實(shí)踐。現(xiàn)在，中小城市戶籍制度的藩籬基本已經(jīng)破除。

但無論怎么改，改革紅利必須是：無論城鄉(xiāng)、不管地區(qū)，國人都有自由遷徙的自由；人們在不同地方能公平地享有社會公共產(chǎn)品和服務(wù)；衡量人們身份的，不再是顏色不同、內(nèi)涵不一致的居（暫）住證和戶口本，而是通用的身份證……看似理想主義，卻是戶籍制度改革的終極目標(biāo)。

“國家版”居住證制度既有現(xiàn)實(shí)關(guān)切，也帶給人們期望。

這一制度不僅規(guī)定了持證居民可以在居住地落戶，而且對持證居民在不同規(guī)模城市的落戶條件，進(jìn)行了分類和詳細(xì)規(guī)定。規(guī)定為流動人口擺脫候鳥身份，落戶居住城市提供了法治依據(jù)。這有助于擺脫流動人口權(quán)利歸屬難以保證的現(xiàn)實(shí)尷尬。

“國家版”的居住證制度，對于持證者所擁有的制度紅利，進(jìn)行了具體細(xì)微的劃分，而非抽象籠統(tǒng)的表述。如持證者在居住城市享有6項(xiàng)基本公共服務(wù)和7項(xiàng)便利。6項(xiàng)服務(wù)包括：義務(wù)教育、基本公共就業(yè)服務(wù)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)和計(jì)劃生育服務(wù)、基本文化體育服務(wù)、法律援助和其他法律服務(wù)、國家規(guī)定的其他基本公共服務(wù)等。7項(xiàng)便利涵蓋了日常生活中必需的證照辦理、登記和職業(yè)資格考試等。

持證者擁有的制度紅利，和戶籍人口擁有的公共資源基本上達(dá)到同一標(biāo)準(zhǔn)。而且如前所述，《條例》還按照城市人口、規(guī)模等的不同實(shí)行差別化的分類管理，規(guī)定了持證者可以落戶所居城市，成為正式的戶籍人口。

“國家版”居住證制度，使持證者基本擁有與戶籍人口平等的待遇，而且提供了其“升格為”戶籍制度的愿景。法治、通用、共享是這一制度的基本特色，為各城各地落實(shí)這一制度提供了強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然也給予不同城市按照當(dāng)?shù)貙?shí)際逐步落實(shí)的自由裁量。

所以，《條例》是周詳?shù)囊彩乾F(xiàn)實(shí)主義的，“國家版”居住證制度兼顧了流動人口的權(quán)利訴求和中國城市化進(jìn)程不均衡的特點(diǎn)。總之，這是一個可操作性較強(qiáng)的制度規(guī)定，從法治的統(tǒng)一性和強(qiáng)制性而言，又是一個綜合地方戶籍制度改革的集大成者。

評價(jià)這一制度，要有辯證思維。尤其是這一制度的紅利釋放，具有梯度賦權(quán)的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)。對于不同梯度的權(quán)利待遇，不能太過苛求。

簡單說來，流動人口在城市獲得居住證所享有的權(quán)利，需要時間積累，更需要完成相應(yīng)的義務(wù)，如社保、醫(yī)保繳納，居所保障等等；從居住證到正式落戶，更是居住時間、權(quán)利和義務(wù)的積累和延伸……

在市場經(jīng)濟(jì)條件下和戶籍制度依然存在的情況下，尤其是社保、醫(yī)保等制度尚未實(shí)現(xiàn)全國“漫游”的現(xiàn)實(shí)下，“國家版”居住證制度的梯度賦權(quán)和給予不同的城市治理者相應(yīng)的自由裁量，是無可奈何但也十分必要。

在實(shí)施方面，戶籍制度融冰的兩大因素是市場力量的推動和人口趨利性的流動。其中人口趨利性的社會經(jīng)濟(jì)因素，應(yīng)是政策面首要關(guān)注的課題。

“國家版”居住證制度落實(shí)的難點(diǎn)，不在于中小城市，而在于大城市。“一線城市”應(yīng)該表現(xiàn)出更大的開放性、包容性。

北上廣深在居住證制度和入戶政策上各有特點(diǎn)，但入戶門檻依然高企，制度賦權(quán)上也具有精英化特點(diǎn)。對于涌入這些城市的普通外來人口，放低門檻、給予更多權(quán)利關(guān)切，是推動“國家版”居住證制度落實(shí)的關(guān)鍵。

一線城市姿態(tài)放低、按照《條例》制定更加親民的居住證制度細(xì)則，二、三線城市的居住證制度落實(shí)和入戶制度改革方能一帆風(fēng)順。

（作者為察哈爾學(xué)會研究員）