吳福明：推進土地改革 或可設立中央土地銀行

◎吳福明 （上海社科院經濟研究所博士）

當前，地方債危機、房地產、城鎮化與農村經濟改革等熱點問題，無一不與土地有關：地方債務80%與土地融資有關，其實質是土地金融的過度化與失衡而導致的危機。房地產市場地王頻出，土地市場供求失衡。

現行土地征收制度導致政府對土地市場的壟斷，進而形成對土地財政的依賴，賣地而不是增加 “掌控”土地市場力度是房地產調控失靈的重要原因。城鎮化進程如何保證國家糧食安全？如何保護農民權益？農村資金外流，農業銀行不“農”，農地金融極度不足。土地制度的改革迫在眉睫。

然而，這又是一項復雜的系統工程，市地金融的過度與農地金融的不足絕不僅僅是簡單的農村集體土地入市就可以解決的問題。正因如此，筆者建議國家從土地資產戰略高度出發，組建中央土地銀行，并大力發展多層次土地金融組織，創新各種土地金融工具，增強城鄉土地資產運作能力，平衡土地金融市場的失衡，實現土地資產的可持續發展。

中央土地銀行在整個土地金融體系中擔負著 “最終貸款人”的角色，同時為各類土地金融機構提供擔保。

就市地金融而言，中央土地銀行作為全國土地市場的 “中央銀行”，其職能有二：其一，全國土地調控政策的具體操作平臺；其二，全國土地征收與儲備的資金籌措。在事權與財權不匹配的前提下，地方政府只得通過平臺公司以土地抵押來獲得資金。土地征收與補償幾乎耗費了三分之一的土地收益，如果再加上土地儲備與土地整理、基礎設施與公益用地的支出及其資金成本，地方政府土地收益已遠遠應付不了土地支出。為了平衡其預算，并為城市建設及其公共事業籌集資金，政府被迫維持高地價，放大城市土地金融總量，從而導致廣義貨幣劇增，平添了宏觀調控的難度。

中央政府以往的宏觀調控偏重于對貸款規模與土地指標的直接控制，但在金融機構與地方政府的“變通”合謀下，使得調控效果大打折扣。而中央政府手中又沒有直接調控房地產的土地資產，現有的國土資源部與住建部主要負責國家宏觀土地政策，不直接參與土地資產的經營運作。而中央土地銀行的設立使得中央政府有了直接“掌控”土地資產市場的平臺，在必要時可以通過增加或減少土地儲備來干預土地市場，從而增強房地產調控能力。

另外，中央土地銀行以國家層面來發行土地債券，能夠籌集到長期、低利資金來為地方政府公益性及重要基礎設施的土地開發提供適度資金支持，并為地方政府尋找土地直接融資通道，此舉能在一定上緩解地方政府資金壓力，減少對土地財政與高房價的依賴。

就農地金融而言，農地改革需要長期、低利的資金供給，需要政策性中央土地銀行來做支撐。中央土地銀行是各類基層土地銀行等土地金融組織的最后“貸款人”。另一方面，它也將成為未來農村土地金融的管理人。首先，農村迫切需要長期、低利的政策性金融扶持。只有中央土地銀行才能擔當這一角色。目前，傳統農村金融體系正面臨挑戰，農地金融正在摸索之中，其組織結構正自下而上推進。各地基礎組織的土地銀行合作社風起云涌，但多半為土地流轉的中介，其金融化程度不高，封閉性與區域性色彩濃厚。合作社之間的聯合程度不高，抗風險能力差。其次，著眼于未來，中央土地銀行的作用更大。目前農村資金大規模流向城市，內源性金融嚴重不足。其根本原因在于農地不能像市地那樣來抵押。新一輪土地改革應在一定程度上賦予農地的發展權與融資權，做大農村土地金融總量。一旦允許農村宅基地和承包地經營權的抵押，農村近40萬億存量資產將得以盤活，如何管理這筆資產，平衡各方利益。中央土地銀行的作用至關重要。

隨著土地制度改革與新型城鎮化的推進，中央土地銀行的角色將發揮十分重要的功能?？紤]到農村集體建設用地進入市場大勢所趨，此舉將增加市地供給，農地金融與市地金融將走向融合。在此基礎上將農地與市地業務合二為一，效率更高。目前，國家開發銀行保障房與“棚改”房貸款需要上萬億資金支持，而農業發展銀行的政策性貸款需求也很大。筆者建議將現有國家開發銀行與農業發展銀行部分業務與部門重新組合。在適當時機將之重組為兼有市地金融與農地金融業務的中央土地銀行，并在一線城市設區域性分行。

作為特種金融機構，中央土地銀行貸款業務分為特種貸款與一般貸款兩種，前者主要面向各類農村土地改良、土地利用與農業經營貸款，以及城市保障房等政策性貸款。后者為城市基礎設施貸款，一般貸款盈利用來補貼特種貸款。中央土地銀行資金來源主要有國家資本金投入與發行土地債券及部分農地與市地地價稅與土地增值稅的轉入等。而土地債券應成為中央土地銀行發揮作用的至關重要的金融工具。它既是土地銀行籌集長期、低利資金的籌資工具；也是推進新一輪土地改革，進行土地征收與補償的土地金融工具。