譚浩俊：改變地方賣地融資需轉變思維

◎譚浩俊

在土地管理制度改革預期強烈的背景下，江蘇省率先出臺了《關于核定土地儲備融資規模有關問題的意見》，要求將土地儲備融資限定在地方政府性債務的合理和可控范圍內，防范金融風險。

按照意見，今后，江蘇省各地每收儲、出讓一塊土地，都要經過省國土廳等部門審核同意，地方政府不能自行決定。這也意味著，江蘇在建設用地管理方面，已經進行了一定程度的權力上收。其他地方會不會效仿，值得關注。

隨著各地城市建設力度的不斷加大，地方政府利用土地進行負債建設的問題也越來越突出，很多地方的債務正在呈幾何級數上升。而土地對債務的支撐能力卻在不斷下降。在這樣的情況下，加強土地管理，遏制地方政府土地融資、土地建設的熱情，是完全必要的。

問題在于，依靠用地審批權力上收的方式，能否有效遏制地方的債務上升呢？能否讓地方政府不再圍繞土地做文章呢？從眼前來看，效果是會有的。但是，從長遠來看，問題仍然難以解決。因為，按照各地利用土地進行融資的實際情況，除了收儲、出讓方式之外，將土地注入融資平臺進行發債等，也是土地融資的一種方式。而發行的債券，往往要等到若干年以后才能暴露風險。到時候，就會對土地出讓形成倒逼。否則，就會出現嚴重的償債風險。

地方政府之所以如此依賴土地融資，關鍵并不在融資本身，而在利用土地制造政績。要知道，自從房地產市場放開以后，幾乎沒有一個地方不在進行土地制造政績”。不管什么產業，都不如土地制造政績的速度快、效果好、影響大，都不會對官員的升遷產生如此快的影響力和拉動力。

要想改變地方政府賣地融資的做法，就必須全力扭轉土地制造政績的思維，解決目前對地方政府的政績考核體系，讓官員不再圍著土地轉、圍著“土地財政”轉。

首先，對地方的考核不能只看投資總量，而要看投資結構。如果只看投資總量，就不可避免地會出現土地制造政績的問題，就不可能真正重視生產性投資和實體經濟發展。所以，在考核地方的固定資產投資時，就必須重點考核生產性投資，甚至可以將房地產投資等非生產性投資剔除在外。一旦這樣的格局形成，地方也就不會花那么大的力氣去土地融資、負債建設了。

第二，要將政府負債與財政收入緊密掛鉤，并制定相應的考核指標。政府債務是否會出現風險，關鍵要看地方的財政收入情況。如果政府債務沒有突破財政收入所能容忍的警戒線，就可以認為是安全的。反之，則是存在風險的。這就要求，對地方債務情況進行考核時，必須與財政收入掛鉤。當然，也要避免地方為了擴大債務，虛列財政收入、加重企業負擔等方面的問題發生。

第三，要將居民收入增長作為地方債務增長的參照物，債務收入增長原則上不能快于居民收入增長。一旦債務突破了警戒線，最終買單的還是納稅人。因此，必須將地方債務增長控制在居民收入增長的幅度之內。否則，就在考核過程中作為不合格處理。

第四，要加快融資改革步伐，盡快推出市政債。按照國外的通用做法，市政債是地方解決城市建設資金最主要的手段之一。市政債不僅可以為地方建設籌集資金，而且能夠比較透明地了解到地方的債務情況，且能夠更加有效地接受社會各方面的監督。前提是，必須加大財稅、金融等方面的改革。