周俊生：負(fù)面清單管理應(yīng)盡早向全國(guó)推廣

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◎周俊生

8月16日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)了一個(gè)決定草案，擬提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等國(guó)務(wù)院決定的試驗(yàn)區(qū)域內(nèi)暫停實(shí)施外資、中外合資、中外合作企業(yè)設(shè)立及變更審批等有關(guān)法律規(guī)定。這是中央政府加快政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新對(duì)外開(kāi)放模式的一個(gè)重要舉措。一旦這個(gè)決定獲得通過(guò)，意味著正在積極推進(jìn)中的上海自貿(mào)區(qū)將實(shí)行國(guó)際通行的“負(fù)面清單管理”模式，從而簡(jiǎn)化甚至取消在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)引進(jìn)外資企業(yè)的政府審批手續(xù)，加快這一試驗(yàn)區(qū)的推進(jìn)步伐。

所謂 “負(fù)面清單管理模式”，指的是一個(gè)國(guó)家在引進(jìn)外資的過(guò)程中，對(duì)某些與國(guó)民待遇不符的管理措施，以清單形式公開(kāi)列明，在一些實(shí)行對(duì)外資最惠國(guó)待遇的國(guó)家，有關(guān)這方面的要求也以清單形式公開(kāi)列明。這種模式的好處是讓外資企業(yè)可以對(duì)照這個(gè)清單實(shí)行自檢，對(duì)其中不符合要求的部分事先進(jìn)行整改，從而提高外資進(jìn)入的效率。但是在我國(guó)，對(duì)外資進(jìn)入目前依然實(shí)行政府審批制，這使外資企業(yè)很不適應(yīng)，常常在審批過(guò)程中陷入扯皮，降低了外資進(jìn)入的效率。

正在建設(shè)中的上海自貿(mào)區(qū)，是中央政府在上海推出的一項(xiàng)重大改革舉措。上海方面改革的決心很大，準(zhǔn)備在上海外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山港保稅區(qū)以及空港綜合保稅區(qū)這四個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)，實(shí)行 “負(fù)面清單管理模式”，這一設(shè)想已在7月3日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上原則通過(guò)，上升到了國(guó)家戰(zhàn)略層面。但是，按照“負(fù)面清單管理”的要求，它在不少方面與我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)存在抵觸，這些存在抵觸情況的法律法規(guī)多達(dá)十幾項(xiàng)。如果嚴(yán)格按照這些法律法規(guī)，上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)將面臨困擾。正是在這種背景下，國(guó)務(wù)院才提請(qǐng)全國(guó)人大給予上海自貿(mào)區(qū)以法律豁免，可以暫不執(zhí)行有關(guān)法律，這與國(guó)務(wù)院今年以來(lái)積極推進(jìn)的行政職能改革，不斷取消和下放行政審批權(quán)力的方向是一致的。

上海自貿(mào)區(qū)是一項(xiàng)重要的改革舉措，這個(gè)試驗(yàn)區(qū)建立以后，將極大地提升上海在國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系中的地位。但是，中國(guó)今天的改革與上世紀(jì)80年代初期的改革有所不同，30年多前的改革，法律法規(guī)尚不健全，改革的自由度比較大，今天，我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域各方面的法律法規(guī)已經(jīng)比較健全，但這些由一些相應(yīng)的政府部門(mén)擔(dān)綱起草制定的法律法規(guī)基本上是由部門(mén)立法后交全國(guó)人大審議通過(guò)，更多地體現(xiàn)了政府審批的色彩，很多條款不僅不符合國(guó)際慣例，也與今天發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)局面不相適應(yīng)，有的反而成了推進(jìn)改革的阻力。如果僅僅在現(xiàn)有法律框架內(nèi)進(jìn)行改革，這種改革將是不徹底的，也是難以收到理想效果的。

在今天整個(gè)社會(huì)都在呼吁深化改革的背景下，我們可以期待全國(guó)人大會(huì)積極回應(yīng)國(guó)務(wù)院的要求，給改革掃除障礙。但是，我們更應(yīng)該看到的是，此次國(guó)務(wù)院要求的是在上海自貿(mào)區(qū)以及將來(lái)其他地方可能出現(xiàn)的類似試驗(yàn)區(qū)域內(nèi)暫停實(shí)施相關(guān)法律，這就是說(shuō)，這些法律在試驗(yàn)區(qū)外的其他地方還是有效的。其實(shí)，既然認(rèn)為這些法律中的某些條款已經(jīng)陳舊，立法機(jī)關(guān)更應(yīng)該做的是及時(shí)修訂有關(guān)法律，讓國(guó)內(nèi)所有地區(qū)都能享受到同樣的法律環(huán)境。這一方面能夠體現(xiàn)法律的嚴(yán)肅性和普適性，更重要的是通過(guò)這樣的改革，能夠推動(dòng)全國(guó)所有地區(qū)在吸引外資方面都能放開(kāi)手腳，開(kāi)拓出一片新的天地。

當(dāng)然，如果直接修法，讓“負(fù)面清單管理”成為全國(guó)通用的模式，可能會(huì)沖淡了上海自貿(mào)區(qū)的意義。其實(shí)，這個(gè)擔(dān)心是沒(méi)有必要的。今日的中國(guó)，已經(jīng)與改革開(kāi)放初期有很大的不同，那個(gè)時(shí)候由于對(duì)好多改革吃不準(zhǔn)，因此需要先在某些地區(qū)試驗(yàn)，這樣即使試錯(cuò)了也不會(huì)有太大影響。但今天，深化改革已成為全國(guó)人民共識(shí)，一項(xiàng)法律既然在試驗(yàn)區(qū)成為必須廢棄的障礙，很難設(shè)想它在別的地區(qū)會(huì)發(fā)揮正面作用。

目前，世界各國(guó)對(duì)外資的吸收都高度重視，全球資金處于高度流通之中，哪里政策寬松，環(huán)境開(kāi)放，有投資前景，哪里就能成為外資進(jìn)入的 “洼地”，既然我們認(rèn)準(zhǔn)了“負(fù)面清單管理”是一種能夠提高效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活躍的模式，就沒(méi)有必要限制在部分地區(qū)推行，應(yīng)該大張旗鼓地讓它在全國(guó)通行。這樣，各個(gè)地區(qū)也能在同等條件下展開(kāi)吸引外資的競(jìng)爭(zhēng)，一個(gè)地區(qū)只要具有競(jìng)爭(zhēng)力，就一定能夠脫穎而出。