放手探索多種城鎮(zhèn)化模式

管清友

最近到西部幾個(gè)省市調(diào)研城鎮(zhèn)化問(wèn)題，感觸良多。

新型城鎮(zhèn)化是新四化（新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化）的核心，一化托三化，是個(gè)重大機(jī)遇。對(duì)中國(guó)，是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力；對(duì)世界，這提供了龐大的市場(chǎng)。新型城鎮(zhèn)化更是個(gè)改革命題，可通過(guò)制度創(chuàng)新、體制改革打破束縛發(fā)展的條條框框，進(jìn)一步增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力，激發(fā)民間投資活力，促進(jìn)社會(huì)公平正義，改善民生。新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)開(kāi)放命題，意味著中國(guó)向世界更加開(kāi)放，國(guó)內(nèi)不同區(qū)域之間更加開(kāi)放，國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)更加完善。新型城鎮(zhèn)化與中國(guó)夢(mèng)是一致的，不是割裂的，這一點(diǎn)殊為重要。要實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)、民族復(fù)興、人民幸福和社會(huì)和諧的中國(guó)夢(mèng)，全面建成小康社會(huì)，新型城鎮(zhèn)化是一條重要路徑，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的重要基礎(chǔ)。

歐美的城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了兩三百年時(shí)間。中國(guó)的情況有所不同，城鎮(zhèn)化往往被當(dāng)作促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要抓手，并以此來(lái)推動(dòng)現(xiàn)代化進(jìn)程。因此，在中國(guó)，城鎮(zhèn)化既可能是一種結(jié)果，也可能是一個(gè)過(guò)程。我們沒(méi)有必要拘泥于“結(jié)果論”來(lái)看待中國(guó)的城鎮(zhèn)化。

新型城鎮(zhèn)化“新”在三個(gè)方面：更加強(qiáng)調(diào)以人為本，償還歷史欠賬和反哺農(nóng)民至關(guān)重要，更加強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)的作用，更加強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新，遇山開(kāi)路，遇水架橋。新型城鎮(zhèn)化是未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的總抓手。改革的核心是簡(jiǎn)政放權(quán)，放松管制，制度創(chuàng)新。簡(jiǎn)政放權(quán)，短期可以穩(wěn)增長(zhǎng)，長(zhǎng)期可以調(diào)結(jié)構(gòu)。改革會(huì)形成預(yù)期，塑造經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力，激發(fā)民間投資活力。

地方政府對(duì)推動(dòng)改革在態(tài)度上是積極的，在行動(dòng)上是支持的。國(guó)務(wù)院推動(dòng)審批權(quán)下放，調(diào)整宏觀管理思路，容忍經(jīng)濟(jì)下行倒逼結(jié)構(gòu)調(diào)整，不搞政府性投資刺激，改善對(duì)社會(huì)組織的管理，地方政府持歡迎態(tài)度，認(rèn)為改革的春天已經(jīng)來(lái)了，改革步子不是快了，而是慢了。今后十年十分關(guān)鍵。新型城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計(jì)固然重要，但是頂層設(shè)計(jì)也要與地方實(shí)踐相結(jié)合，特別是要尊重群眾的首創(chuàng)精神。中央設(shè)定原則、方向、標(biāo)準(zhǔn)，各地根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，允許地方政府先行先試，探索城鎮(zhèn)化的具體模式。

在土地確權(quán)和交易、土地資源使用、戶籍管理、國(guó)有資本管理和使用等方面，一些地區(qū)已經(jīng)走出了很有特色的路子。例如，陜南在推行城鎮(zhèn)化的過(guò)程中引入市場(chǎng)機(jī)制解決避災(zāi)、扶貧和生態(tài)保護(hù)等問(wèn)題，是生態(tài)脆弱和貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的有益嘗試。陜西省地方國(guó)有企業(yè)拿出部分資金支持城鎮(zhèn)化建設(shè)、保障房建設(shè)，是國(guó)有資產(chǎn)收益服務(wù)于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種新模式。成都的土地指標(biāo)交易也很有創(chuàng)新，在堅(jiān)持土地公有和政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的前提下，實(shí)現(xiàn)土地“占補(bǔ)平衡”，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)民土地增值收益分配比例。家庭農(nóng)場(chǎng)已在各地出現(xiàn)很多形式，一些鄉(xiāng)村的“能人”搞適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，資本下鄉(xiāng)，有聲有色。

簡(jiǎn)政放權(quán)出活力。對(duì)一些領(lǐng)域的管制，既沒(méi)有必要，也增加交易成本。有些部門幾個(gè)人管一大攤子，不可能管好。有些領(lǐng)域的管理部門幾十個(gè)，交易成本太高。放松對(duì)投資項(xiàng)目審批、低空空域通航、教育醫(yī)療金融信息等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的管制，就是釋放產(chǎn)業(yè)活力，吸引社會(huì)資本進(jìn)入。目前省一級(jí)政府已在研究下放審批權(quán)的具體措施，但如何放，放到哪一級(jí)，還需要具體問(wèn)題具體分析。放是主流，但也要避免以往出現(xiàn)的“一放就亂”。

中國(guó)是個(gè)大國(guó)，規(guī)模本身既是優(yōu)勢(shì)，也是劣勢(shì)。所以，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略上，還應(yīng)多發(fā)揮地方的積極性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多中心治理。因此，改變對(duì)土地財(cái)政的依賴，需要進(jìn)一步理順中央和地方財(cái)稅關(guān)系。調(diào)整分稅制，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)的匹配，還需要給地方政府更大財(cái)權(quán)，中央財(cái)政兜底基本的民生安全網(wǎng)，各地在此基礎(chǔ)上提高民生保障水平。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來(lái)旺盛的產(chǎn)業(yè)和基建投資需求。有人認(rèn)為要遏制地方的投資沖動(dòng)，這種看法，筆者以為要理性看待。投資需求客觀存在，且空間很大，不是不要投資，而是要用可持續(xù)的辦法。地方債務(wù)的核心不是債務(wù)本身，而是可持續(xù)性。中央監(jiān)管部門需要堅(jiān)守住這條底線。筆者一再?gòu)?qiáng)調(diào)，不要以京、滬、深的眼光去看待中西部地區(qū)，看待農(nóng)村，廣袤的中西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施仍然需要大幅提升。

當(dāng)然，地方政府激烈競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的負(fù)面作用需要引起警惕。地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種特有現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在城市之間。這種“浪費(fèi)型競(jìng)爭(zhēng)”，既帶動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也催生了大量的產(chǎn)業(yè)同質(zhì)、重復(fù)建設(shè)問(wèn)題。如果不盡快改變地方官員的政績(jī)考核體系，招商引資上項(xiàng)目，跑“部”前進(jìn)，各顯神通的局面就還會(huì)持續(xù)下去。城市之間，應(yīng)該更多通過(guò)投資環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、服務(wù)環(huán)境來(lái)競(jìng)爭(zhēng)。目前，各地軟環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)太軟，主要還是產(chǎn)業(yè)、園區(qū)等硬環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)。一些地區(qū)以推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化為名，只鋪攤子，沒(méi)有公共服務(wù)，只做面子工程，不做里子建設(shè)，這是需要高度關(guān)注和著力避免的。

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