應對土地財政改革帶來的新問題

每經編輯｜趙慶

土地財政本身就是畸形財政，發端于地方，起因于分稅制改革地方財源不足。不過，既然已經悄然成規模，中央也只有承認，并收編，于是從2007年起開始納入國庫，進入政府性基金預算管理，支出同樣通過預算基金安排。

按理，收編這個歪財政，本是應該，但是收編了卻造成了新的問題。因為收編之后，整個財政盤子眼紅，這個野生的孩子竟然這么富有，于是公共支出處處打上這個主意，越打越多，土地財政才真正的尾大不掉。因為，如果要去除土地財政，首先要把打這些主意的支出找到地方填補。基于這樣的利益考慮，更多的部門反對取消土地財政。

這正如當下危險的地方債處理方式，本來進行審計、清查是好事，可是上次溫家寶在記者會上說，對地方新增債務都要向地方人大負責。這一說不要緊，可是，大家都知道地方債大多數是地方融資平臺借的債，而不是真的政府債。如果今后也把這些債務和公共財政混同一張表，那么意味著地方財政的債務風險無比大，納稅人的稅收就這樣被拉到各種胡亂的地方債中去兜底。這是真正的危險。此是題外話。

言歸正傳。那么在土地財政入庫后，哪幾個支出打了土地財政的主意呢？筆者根據2010年和2011年的數據進行了一些分析：

2010年，土地出讓金收入25230.76億元，2011年這一數字為33166.24億元，雖然受制于房地產調控，許多城市土地流拍，但是一年期間，賣地收入還是增加了8千億。以上還未包括從招標、拍賣、掛牌和協議方式出讓國有土地使用權所確定規定總成交價款中按照規定比例計提的國有土地收益基金。這些錢如何分配呢？

土地出讓收入 征地補償 土地開發 征地補助 農村建設 城市建設 廉租房 其他支出

25230.76     10126.43 2400.71 157.45   1021.68 7531.67   463.62  3079.54

（2010年）   （40%） （9.5%）（0.62%）（4%）  （29%）  （1.83%）（12.2%）

33166.24    23629.97         2351.06         5964.57 668.58 教育（0.59%）

（2011年）  （71.25%）        （7%）         （18%）  （2%）水利（0.36%）

（注：2011年報表將土地開發等三項內容合并披露，故合并顯示。而2011年報表對于其他支出未作說明，是否包括2010年所披露的教育、農田水利和保障性安居工程不明確。數據來自于相關年度中央財政預算報告。）

從這個表格中可以看出，征地和拆遷補償的比例在2011年有大幅提高，但是賬目處理還是實際情況則不明。但除此之外，其他支出2010年竟然高達60%，而今年增為29%左右。

土地財政雖然目前依然龐大，并且還在增長，雖然增長勢頭得到控制。但是，作為一個國家的財稅體制，最主要的應當是靠規范的稅收，而不是靠賣土地生存，未來土地財政如何退出是中國財稅體制面臨的一個難題。房地產稅正在作一些探索，但是目前房地產稅在上海和重慶的實驗，規模較小。

即使房地產等替代稅收規模增長，未來首先要面對的還是這些新增的難題，即從土地財政名正言順拿出來的公共開支。如果真如報表所言，比例已大幅降低也是好事，未來應當進一步降低。