國家發展改革委 2025-04-02 16:47:29
近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善價格治理機制的意見》，對新時期價格治理作出了全面系統部署，其中對電力價格治理的表述受到業內高度關注。針對價格機制存在的突出問題，《意見》提出了明確的政策方向和具體的解決方案，力求通過系統性改革，全面提升電力價格機制的市場化水平和治理能力。
近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善價格治理機制的意見》（以下簡稱《意見》），對新時期價格治理作出了全面系統部署，其中對電力價格治理的表述受到業內高度關注。《意見》貫徹落實黨的二十屆三中全會關于推進能源領域價格改革的決策部署，對完善新時代電力價格治理體系作出全面安排，既與2015年“電改9號文”一脈相承，又結合新形勢新挑戰提出新路徑，通過加快推進競爭性環節市場化改革與進一步強化自然壟斷環節強監管的雙輪驅動，持續釋放改革和政策紅利，為我國能源行業高質量發展注入源源不斷的新動能。
2015年“電改9號文”頒布實施以來，我國電力價格改革歷經十年探索，以“發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”為遵循，通過重點領域的漸進式改革與創新性突破，在體制機制層面實現了系統性重塑，為能源治理現代化奠定堅實基礎，突出表現在五個方面。
一是電力資源配置效率顯著提高。推動發電側和售電側市場化，通過直接交易和集中競價交易等方式，構建了以中長期規避風險、現貨市場發現價格的電力市場體系。通過推廣峰谷分時電價政策，逐步完善用電需求側響應機制，顯著提高了用電效率。同時，推動電力用戶自主直接參與市場交易，增強了經營主體的競爭活力，促進了電力資源的高效配置。
二是價格信號引導能源綠色低碳轉型的作用進一步凸顯。通過深化新能源上網電價市場化改革，倒逼企業突破高效光伏組件、大容量風機等關鍵技術，使風光發電擺脫補貼依賴，釋放出市場化配置資源的活力。通過綠色價值、碳市場等機制創新，有效引導社會資本流向可再生能源基建。新能源的低成本化加速了高耗能產業的脫碳進程，并為全球氣候治理貢獻了中國方案。
三是現代化電價體系建設取得系統性突破。在“管住中間”方面，經過三個監管周期輸配電價制度改革，簡化了用戶分類、實現工商業同價，優化了輸配電價結構，使高低電價用戶成本劃分更為科學，電網企業從“購銷價差”轉向“過網費”，實現了成本透明化，優化了電力產業鏈利益分配格局。在“放開兩頭”方面，上網側建立燃煤發電容量電價制度，提出按可靠容量付費的概念，建立市場化的輔助服務價格機制，規范輔助服務的品種、計價公式和收費標準，完善了上網電價體系；用戶側建立了系統運行費制度，形成了“上網電價+輸配電價+系統運行費+線損費用+政府基金附加”的新型用戶側電價體系。
四是跨區域電力資源優化配置取得實質性進展。通過建設省間現貨市場，以及“雙邊協商+國家協調”的送電價格機制，持續支持超高壓輸電網絡建設和區域間電網互聯互通，東、中、西部區域電力市場聯動發展，跨區域電力資源輸送能力顯著提升，全國電力市場的統一性和資源交互能力得到強化，有力推動了電力產業的高質量發展。
五是公共基礎設施服務均等化取得顯著成效。通過推動輸配電價與電能交易價格分離，推進公共電力基礎設施服務的均等化，確保區域間電力價格公平。合理利用價格的調節功能，加大對偏遠地區電力基礎設施建設的支持，縮小城鄉和區域之間的電力服務差距，助力構建更加包容、普惠的電力體系。
隨著近年來我國新能源大規模快速發展，新型電力體系正加快構建，電力價格治理面臨諸多新問題和系列新挑戰。
一是電力現貨市場建設進度不一，價格信號傳導效率仍顯不足。現貨市場以實物交割的實時市場為核心，是價格形成機制關鍵部分。“無現貨、不市場”近幾年成為共識，各地電力現貨市場建設速度明顯加快，現貨市場建設已“全面鋪開”，但部分地區電力現貨市場建設進展偏慢，存在結算試運行期間由調電代替結算、事后調整結算價格等出清容易結算難的問題。同時，市場限價區間過窄、現貨申報靈活性偏低，影響價格完整性，價格信號在發電、輸配電和終端用戶之間的傳導效率不足，影響用戶側響應系統需要。
二是部分經營主體參與市場深度不足，市場活力有待提升。部分經營主體存在競爭惰性，長期依賴于政府定價方式，主動參與市場競爭意識不強，直接參與市場化交易意愿較低，削弱了市場競爭的活躍度，并限制了價格機制的調節作用。省內交易中，有的省份中長期交易比例設置偏高、機制設計未圍繞現貨市場進行，各類套利回收機制使其偏離財務避險本質。跨省跨區交易中，用戶側仍不能直接參與跨省跨區交易，影響了電力商品的流動性，整體市場潛力未能充分發揮。
三是綠色轉型制度供給存在缺口，電力市場體系尚待完善。“雙碳”目標背景下，電力市場體系尚不能完全適應新型電力系統的發展需求，難以有效支持新能源大規模接入和靈活調節。同時，電力市場與碳市場、需求側響應等政策缺乏有機銜接，新能源的綠色環境價值不能充分體現，規劃對終端用戶承受能力考慮不足，“電能量+輔助服務+有效容量”的電力市場體系待補充完整，不同政策目標間的協同效應亟需提升。
四是監管機制不夠完善，市場失靈現象有待破解。在競爭性環節，有的地區缺乏對市場力與串謀、調度機構運行偏離交易結果的合理界定和有效防范，個別地區甚至通過簡單干預結算來控制終端電價水平，從而造成市場真實價格與結算價格“兩張皮”，價格信號對投資的引導作用被弱化。
五是跨區域市場仍有壁壘，資源潛力未能充分釋放。全國范圍內電力資源優化配置的靈活性和協調性不足，剛性執行的跨省跨區輸電計劃無法適應電源的結構性變化，導致送端限電外送、受端棄光消納問題并存，“送端高峰不送，受端低谷不要”的趨勢愈發明顯。政府間協議為主的交易方式，造成發用兩側主體無法直接見面、省內與省間市場經濟責任承擔存在割裂，跨省跨區電力交易缺乏承擔經濟責任的主體，資源跨省跨區優化配置效率受到影響，市場潛力不能充分發揮。
《意見》的出臺，標志著中國在深化電力體制改革、完善價格治理機制方面再邁重要步伐。針對價格機制存在的突出問題，《意見》提出了明確的政策方向和具體的解決方案，力求通過系統性改革，全面提升電力價格機制的市場化水平和治理能力。
一是加速現貨市場建設擴圍和規則完善。《意見》明確提出“完善多層次電力市場體系，健全交易規則和技術標準，推進電力中長期、現貨、輔助服務市場建設”。通過擴大現貨市場運行范圍，優化中長期市場機制設計，完善市場規則，強化結算環節規范，增強價格發現功能和市場競爭活力，確保價格信號能夠在發電、輸配電和終端用戶之間順暢傳遞。
二是進一步激發經營主體活力。《意見》明確提出“加快完善電網代理購電制度，推動更多工商業用戶直接參與市場交易”，逐步減少對傳統電網代理購電模式的依賴。通過推動工商業用戶進入市場交易，提升用戶參與的自主性，分品種、有節奏推進水電、核電、抽蓄、燃機等各類電源上網電價市場化改革，推動更加精準地反映電力供需狀況，同時增強經營主體競爭能力和市場價格靈活性。
三是完善支撐綠色發展的制度體系。《意見》提出“探索有利于促進碳減排的價格支持政策”，通過完善新能源就近交易價格政策和綠色電力證書交易體系，為新能源的規模化發展提供支撐。建立健全輔助服務市場與發電側容量補償機制，保障傳統電源功能定位的順利轉變，引導調節電源投資。通過政策協同和機制創新，推動新能源大規模接入和靈活調節能力的提升，構建適應新型電力系統的市場化價格體系，全面支撐“雙碳”目標的實現。
四是推進市場監管現代化轉型。《意見》明確提出“規范市場價格行為”“強化價格監督檢查”，通過完善監管機制，有效防范競爭性環節中市場力濫用和串謀行為，確保交易結果得到高效執行，管住“有形之手”。同時，優化透明可預期的市場價格監管機制，推動電力市場更加規范有序。
五是加快釋放跨區域資源配置潛力。《意見》強調“健全跨省跨區送電市場化價格形成機制”，旨在強化東中西部市場之間的聯動機制，實現跨區域發用主體直接見面，打通省內與省間市場的交易壁壘，促進跨區域電力資源優化配置。通過構建多通道、多方向的超高壓電網輸電網絡，提高資源流動性，充分挖掘電力資源的潛力，為電力要素高效流動和全國統一市場建設奠定基礎。
總的看，《意見》明確了未來一個時期的電價改革方向，并提出了系統性和可操作的解決方案，通過健全市場價格形成機制、優化監管模式和強化政策協同，為破解難題注入新動力。下一步，需要切實抓好政策落實，讓政策紅利得到充分釋放、電價治理的現代化進一步提升，更好地促進傳統能源與新能源協同發展，讓能源新質生產力潛力得到充分挖掘，為建設現代化、低碳化、可持續的能源體系奠定堅實基礎，為經濟社會高質量發展提供堅實保障，為全球能源治理貢獻中國智慧。
（文 | 鄭新業）
封面圖片來源：每經記者 蘭素英 攝
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