每經記者｜楊棄非  余蕊均    每經編輯｜劉艷美

圖片來源：攝圖網_501422268

近段時間，國土空間規劃走到聚光燈下。多座頂尖城市國土空間總體規劃陸續獲批，披露出認領的“國家任務”；而迄今為止除湖北外28個省級國土空間規劃先后獲批，更亮出各省份新一輪“分工”，有關“誰是戰略腹地”“誰是安全屏障”的定位差異，也成為外界關注的焦點。

如何理解各省份國土空間規劃中的新定位？

北京清華同衡規劃設計研究院有限公司副總規劃師、總體發展研究和規劃分院院長，清華大學中國新型城鎮化研究院城市群與都市圈研究分中心主任盧慶強指出，規劃中具體定位表述，本質上是從國家和區域的戰略布局和空間格局基礎上，看待各省份的不同分工問題，換言之，“國土空間體系是外在表現形式，內核是區域經濟布局”。

自2018年推進“多規合一”改革以來，全國“一張圖”的國土空間規劃體系逐步形成。國土空間規劃如何“規劃”區域經濟布局？又反映出發展理念的何種變化？針對這些問題，盧慶強接受了《每日經濟新聞》記者（以下簡稱“NBD”)專訪。在他看來，整體上看，國土空間規劃向強調生態文明導向的理念轉變，具體而言，就是從過去“為增長而規劃”走向“保護和發展并重”。

國土空間規劃體系重在上下聯動銜接

NBD：2019年《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》發布，標志著我國國土空間規劃體系頂層設計和“四梁八柱”基本形成。目前，從不斷出爐的各級各類國土空間規劃看，新的國土空間規劃體系是如何搭建起來的？

盧慶強：基于不同層級的國土空間體系，這幾年經歷了逐漸清晰化的過程，這是一次大的格局變化。

2019年召開的中央財經委第五次會議，從國家戰略層面提出“優勢區域”和“其他重要安全保障區域”兩類地區。其中，優勢區域承載人口和經濟發展，以中心城市和主要城市群為主，這與主體功能區規劃所確定的“城市化地區”一脈相承，通俗來講就是“19+2城市群”區域；其他重要安全保障地區包括生態安全、糧食安全、邊疆安全、能源安全等區域。

圖片來源：國家“十四五”規劃綱要

在這兩類地區之外，此次國土空間規劃還補充了一個視角，即從國家層面上劃分為發展的前沿地區和戰略腹地。與此對應還有一個區域尺度的樞紐-腹地關系, 就是圍繞中心樞紐，尤其是幾大城市群核心地區的外圍地區，形成其對應的戰略腹地；比如廣西就是珠三角的“戰略腹地”。

國家戰略格局的兩個層級，加上優勢區域和其他重要安全保障區域這兩類地區，內核是國家區域經濟布局，外在表現形式就是國土空間體系?；谶@個大的區域發展格局再往下，是以縣級為單元的主體功能區劃及其“三區三線”劃定。

NBD：國土空間規劃編制十分強調上下銜接和實施傳導，在各層級的規劃中具體是如何體現的？

盧慶強：過去，規劃體系中不同層級間的轉化較不清晰，沒有放到整體國土空間開發保護的大格局下來認知，除了國、省兩級之外，強調的更多是城鎮體系。隨著國土空間體系發展思路逐漸清晰，不僅再度明確了各省份定位，比如四川的定位之一是戰略腹地，廣西、內蒙古等的定位之一是不同類型的保障地區。而在優勢地區，強調以中心城市為引領，不同中心城市核心功能和性質定位又有所差異。

這樣一來，從國家戰略要求，到區域發展需求的差異，再到中心城市的比較優勢和特色化發展的分工，實現了從國家到區域到城市三級上下聯動和銜接。其次才是從具體的傳導指標上，也會更細致地看到“逐級傳導”的關系。

NBD：各省份國土空間規劃的批復內容中，又是如何體現這種上下聯動的？

盧慶強：從批復文件來看，除了第一條中的戰略定位之外，第三條內容基本上是對國家各類戰略落地的要求，包括對區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略和新型城鎮化戰略的安排。而基于各個省份的差異化要求，批復第四條內容進行了細化。比如，青海位于“一帶一路”和“一江一河”兩大重點區域，強調其“國家水塔”的生態保育功能，既體現核心主體功能，也與區域重大戰略直接關聯。

圖片來源：《青海省國土空間規劃（2021—2035年）》

而在城市與區域的銜接上，主要以中心城市、都市圈和城市群為主體。所有中心城市的定位中都包含在某個區域內發揮的核心功能，這可以是某個城市群的中心城市，或者作為相對獨立的都市圈進行組織。

由此，國家、區域到城市的三個層級間形成一種相互貫通、相互支撐的體系安排，既承接和落實國家戰略、體現國家意圖，也引領區域發展，同時體現城市的特色化分工、發揮比較優勢。這也是上下形成合力、達成發展共識的過程，通過打通層級之間的關系、更好實現央地協同。

“保護”色彩更重，要求更明確、更剛性

NBD：與過去的規劃相比，新的國土空間規劃體系體現出何種理念變化？

盧慶強：國土空間規劃整體上向強調生態文明導向的理念轉變。在過去40多年的高速發展中，我們經常說是為增長而規劃，現在我們更強調保護和發展并重、發展和安全并重，是一種相對均衡、高質量發展的理念。

統籌保護和發展，就是要在頂層設計上實現生態文明和高質量發展的相互兼容。而在具體空間和要素安排上如何銜接和協調，就是國土空間規劃要解決的核心任務和主要矛盾。從國土安全上講，就是分地區的差異化發展問題；從城市安全上講，就是強化城市安全韌性發展問題。

約束性指標也跟過去存在差異。翻看以前的批復文件，可能不會出現具體指標，現在會逐級把這些指標亮出來，把數值明確擺出來，目的在于形成全社會的共識和監督。

NBD：在強調保護的基礎上，如何讓規劃與“推動新質生產力發展”相協調？

盧慶強：在目前國土空間規劃處理空間沖突問題的價值排序中，永久基本農田紅線是第一位，生態紅線是第二位，城市開發邊界是第三位，體現的是保護優先的理念。保護的色彩更重，要求會更明確、更剛性。而促進新質生產力和其他發展類的訴求，規劃肯定也是有考慮的，只是不如“劃一條線”這樣直接和剛性。

總的來看，從國家到省級規劃，戰略優勢區域的邏輯貫穿始終，就是國家有國家的重點區域，省里也有省里的重點區域，這些重點區域在總的要素保障、指標分配等等方面，都會作傾斜，但沒有給定一個明確的數值，所以大家的關注點可能不會這么直接。

圖片來源：《浙江省國土空間規劃（2021—2035年）》

目前，我們先解決了“劃線”和“底線”問題。我國在世界上第一個從國家尺度劃定生態紅線，有了這樣一條自上而下的非常明確的線，并且形成上下一致的意識，引導發展的合理訴求就會與之相適配。

城鎮開發邊界也是逐級劃定的，在有發展訴求的區域也會有所響應，只是在“三條線”排序的邏輯下，顯得相對薄弱。當“基本農田”和“城鎮”兩個地塊安排發生矛盾時，因為“基本農田”優先，可能會在城市邊緣地區形成相對破碎化的空間；這是下一步需要進一步重點優化的問題，空間使用的整體性也要完善。

另外一個對發展的支撐，體現在如何更好地實現空間價值問題。比如，對于高價值地區，除了強調高生態價值和高農業產出價值，國土空間規劃中還強化了諸如文化遺產類空間的使用和價值增值問題，以及這些空間從資源到資產的轉化要求和路徑。這涉及到后續相關規則和政策工具的完善，包括交易平臺、資源資產化等一系列安排。

“多規合一”不應只關注已經“合”的規劃

NBD：在您看來，本輪國土空間規劃還有哪些亮點？

盧慶強：在城市的核心功能要求中，具體功能尤其強調產業發展和科技創新。在省份、城市的批復里，能看到“重要的工業基地”的表述，安徽還專門提到“重要的科技創新省份”，在這些方面都有比較充分的體現。

與此同時，不管是從能級上還是數量上，都比原來更強化對樞紐的強調。比如，從國家的交通樞紐到國際的交通樞紐，或者從區域到國家的樞紐承接的變化，數量也比原來多。

這跟我們的發展階段有關系，我們現在更強調城市網絡關聯，以及在網絡中的節點作用。并且，國家強調新發展格局，內外循環的轉換其實是要通過樞紐完成。這些也跟強調主要的優勢地區、強調中心城市和都市圈的核心引領功能有關，通過樞紐和整個網絡體系的建立發揮作用。

NBD：規劃中也有不少有關城鄉融合的表述。在您看來，規劃將如何助推城鄉融合發展體制機制的完善？

盧慶強：一方面，對于不同縣域的主體功能，國土空間規劃會發揮一定作用；另一方面，自然資源部正在牽頭做主體功能區的規劃實施方案，以專項規劃做系統性安排。

可以看到，在批復有關空間格局的部分中，除總體格局外，基本上都涉及主體功能格局，其實是落實原來的主體功能區規劃，相當于放了政策工具的“接口”，將主體功能區作為具體政策單元進行上下層級規劃的轉換。

圖片來源：《內蒙古自治區國土空間規劃（2021—2035年）》

比如，除了原來的三大類主體功能（城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區），主體功能區也會根據上述新的區域格局要求作進一步適應性調整，完善、補充其他類型主體功能，比如能源地區、文化資源富集地區、邊疆地區等，通過劃分特定的主體功能類型，滿足差異化的發展要求。與此同時，剛才提到的跟新質生產力怎么做好銜接，也是主體功能區政策體系正在考慮完善的一個方面。

黨的二十屆三中全會將“完善城鄉融合發展體制機制”作為非常核心的改革任務和中國式現代化的要求。需要在后續新型城鎮化的相關規劃或者實施方案、主體功能區的具體規劃和實施方案以及“十五五”規劃安排，做好統籌落實。國土空間規劃目前更多的是留好政策“接口”和空間安排“接口”。對“多規合一”的理解不要局限在就是現在已經“合”的這些規劃，還有更多規劃需要推進“多規銜接”，進而才能實現空間治理的現代化。