李宇嘉

7月13日，國務院辦公廳印發《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》，對城市申報建設地鐵的地方政府預算、GDP等門檻提出了明確要求。

根據意見，城市要申報建設地鐵，需要滿足一般公共預算收入300億元以上（申報輕軌為150億元），地區生產總值3000億以上（輕軌為1500億元）；市區常住人口原則上在300萬以上（輕軌為150萬）；擬建地鐵、輕軌線路初期客運強度分別不低于每日每公里0.7萬人次、0.4萬人次，遠期客流規模分別達到單向高峰小時3萬人次以上、1萬人次以上。

此外，意見還提出，舉債融資不合規或未落實償債資金來源的城市軌道交通項目，發展改革部門不得審批。

圖片來源：視覺中國

按照上述新標準對照，全國已經獲批軌道交通建設的43個城市中，有14個城市不合格。“觸紅線”的主要有4類城市（主要分布在中西部和東北）：政府債務率過高、一般預算內收入不足、地區生產總值不支持、市區常住人口不達標。

事實上，“凍結”或叫停地鐵項目，這是自2017年下半年以來，基于地方債務的杠桿風險考慮，決策層重新審視我國龐大的地鐵建設規劃的結果。按此前規劃，我國地鐵里程將在2020年達到6000公里，相比2015年翻一番。

此前，中國經濟下行壓力加大，啟動新一輪基建投資以托底經濟，成為政策庫可選的工具之一，其中包括地鐵、高鐵、機場、地下管廊等一攬子基建。

與此同時，前幾年我國城鎮化確實很快，人口流動的主基調是往就業機會更多的大城市遷移，交通擁堵幾乎是所有城市的通病。近幾年，“堵城”榜單排在前列的，除了幾個特大城市外，多數是內地二線城市。

由此，國家希望這些城市能借助地鐵建設，帶動區域開發，完善基礎設施投融資的自我循環機制，拉動就近城鎮化，疏導超大特大城市過分密集的人口和產業。

基于此，發改委在2015年頒布《關于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知》，明確發改委與地方政府之間在軌道項目審批中的角色，即發改委負責審核由地方政府上報的軌道交通規劃，地方政府負責具體項目審批和投融資。

正是在這樣的背景下，我國軌道交通建設進入快車道，多個城市的地鐵項目均在這一階段完成審核并進入建設期。

當然，軌道交通審批權下放至省級政府，也是基于地方舉債趨于規范的考量。

2014年開始，我國對地方債務存量進行甄別清理，摸清了底數，明確了發債是地方舉債的唯一方式，并且通過“貸改債”進行置換、限額和預算管理，隔離違規舉債。

堵住了后門，前門就可以打開了，于是就建立了國家批規劃，省級對項目負總責的模式，以調動地方積極性。

但是，在“穩增長”這面大旗下，地方投資“饑渴癥”開始出現爆棚。決定基建規模大小、項目上不上的地方人口、產業規劃和財政前景預判等，再次涌現超前發展的現象。

于是，不具備后續人口和產業支撐、財政家底不厚、缺乏穩定經營現金流作為還款來源的項目也開始上馬。

地鐵是最奢侈的公共設施，投入產出平衡對人口、產業和地方實力的考驗很高。今年兩會，財政部長肖捷表示，今年要開好合法合規舉債的“前門”，擬安排地方政府專項債券13500億元，比去年增加5500億元。

目前，全球大部分地鐵都處于虧損狀態，基本靠政府財政兜底來支撐城市公共交通系統。當然，政府“算大賬”，公共交通是民生屬性最強的基礎設施，公共交通的高效率自然能降低生產和生活成本，最大限度積聚人口和產業，從而反過來降低公共設施的邊際成本。

但問題是，我國人口流動空間結構上越來越失衡，少數超大和特大城市、都市圈、東部二三線城市人口吸附能力越來越強，特別是近年來“人才大戰”、“人口大戰”硝煙彌漫，人口流動越來越趨向于超大特大城市、都市圈等。若缺乏足夠的人口流入支撐，個別城市的地鐵項目將成為無本之木。

其實，內地很多二線城市，交通擁堵確實存在，但還未到地上空間無法優化，要以高成本開辟地下空間的地步。

盡管如此，部分地方政府還是不顧自身“家底”、城市人口和產業基礎，不惜通過“燒錢”也要上地鐵項目。

從根本上講，這還是過度舉債謀“業績”的政績觀在作祟。盡管我國重塑地方債管理思路，如中央不救助、“誰家的孩子誰抱”、終生問責制等等，但基于“穩增長”的國家戰略，基建投資的公共品屬性，政府“兜底式”的隱性擔保預期很強烈，金融機構對地方政府項目仍然趨之若鶩，甚至不顧國家“三令五申”，借道影子銀行將資金對接到地方項目。

由此，但凡地方政府主導或推進的項目，必然存在過度舉債、做大規模的沖動。

比如，PPP模式本來是希望通過引入社會資本，降低地方債務，提高公共項目投融資和運營效率；產業引導基金本來是培育新興產業的“藥引子”；棚改及貨幣化安置本來是補上配套短板、盤活存量空間，實現惠民生與房地產良性循環的機制。但是，部分地方卻將這些政策異化為舉債撬動項目上馬的契機，這就是為何國家既要管地方債規模（限額管理），又要管投向（專項債券）的根本原因，也是去年以來，各級政府開始清理不合規的PPP項目、產業基金和棚改項目的主要動機。

叫停不合格的地鐵項目，與之前擠出GDP水分、淡化GDP增速考量、嚴格界定棚改范圍等基本一致，都意在尋求更有質量的增長，這就要從徹底揮別燒錢上項目、舉債上項目和不顧金融風險上項目開始。

當然，一些擬規劃地鐵項目的城市，目前GDP、財政和人口這三項指標雖然不能達標，但若是這些城市大規模吸引人口和大城市外溢產業，未來也仍然有望獲得建設地鐵或者輕軌的資格。（作者為深圳市房地產研究中心研究員）