李宇嘉

7月12日，住建部召開棚戶區改造工作吹風會，公告了上半年棚改進展情況，再次明確了啟動新的棚改三年攻堅計劃，并對下一階段棚改工作做了系統性部署。

住建部有關司局負責人表示，商品住房庫存不足、房價上漲壓力較大的地方，應有針對性地及時調整棚改安置政策，采取新建棚改安置房的方式；商品住房庫存量較大的地方，可以繼續推進棚改貨幣化安置。

該負責人強調，進一步合理界定和把握棚改的范圍和標準。各地要堅持既盡力而為、又量力而行的原則，切實評估論證財政承受能力，不搞一刀切、不層層下指標、不盲目舉債鋪攤子，進一步合理界定和把握棚改的標準和范圍，重點攻堅改造老城區內臟亂差的棚戶區和國有工礦、林區、墾區棚戶區。

圖片來源：視覺中國

就在不久前，市場傳聞國開行棚改項目合同審批權回收總行，隨后演化為“棚改專項貸審批暫停、貨幣化安置叫停”的論調。

對此，國開行回應表示，今年以來，該行嚴格執行國家有關棚改政策，在國務院相關部委指導下，配合地方政府依法合規開展棚改融資工作。目前各項工作正在有序開展。國開行還透露，截至5月末，該行今年發放棚改貸款4369億元，有力支持了棚改續建及2018年580萬套新開工項目建設。

此前，市場上有觀點認為，三四線城市房價走高，在一定程度上與棚改及貨幣化安置有一定關聯，在投機炒作氛圍蔓延之下，一些三四線城市的地方債務狀況和對土地財政的依賴有所加深。

今年5月，在70個大中城市中，新房價格環比上漲的有61個，平均漲幅為0.6%，上漲數和漲幅均創1年來新高，而三四線城市是推動房價上漲的主力。

此外，目前絕大多數三四線樓市在售庫存消化周期降到15個月以下，觸及2017年8月住建部等六部委明確的“控制貨幣化安置比例”的庫存周期標準。

那么出于控房價或者去庫存的考慮，實施了4年多的棚改是否應該退出或減速呢？棚改降速又是否會對樓市資金面以及開發投資和新開工造成負面沖擊呢？又該如何看待棚改本身、棚改和樓市的關系以及未來棚改的走向呢？

在上周的吹風會上，住建部開宗明義地提出，棚改是“穩增長、促改革、調結構、惠民生”供給側結構性改革的重要舉措。這個定位很重要，棚改絕非單純地為了三四線樓市去庫存，更不是為了刺激樓市。

2014年3月發布的《國家新型城鎮化規劃（2014~2020年）》，提出將棚戶區和城中村改造納入國家新型城鎮化發展戰略中，明確到2020年基本完成城市棚戶區改造的任務。

同年的兩會政府工作報告也提出，今后一個時期要著重解決好“三個1億人”問題，其中包括“改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村”。這也意味著，棚改是“三個1億人”新型城鎮化戰略的組成部分。

除了拆除危舊房、城中村等不具備當代社區居住功能的房子外，棚改還兼顧完善城市功能、改善居住環境的使命。但是，無論拆遷及補償，社區服務配套，或補齊城市功能，都是一次性巨額投入并需要長期回收的大型項目。

當前，棚改集中的城市，往往也伴隨著產能過剩、產業落后，人口外流和老齡化嚴重，地方財政負擔重。在這種情況下，單靠當地政府，很難推進棚改，甚至有可能惡化當地債務風險。由此，國開行PSL（抵押補充貸款）及貨幣化安置，補上配套短板，盤活存量空間，這是惠民生與房地產良性循環的結合。

眾所周知，“十三五”是我國全面建成小康的攻堅階段，也是夯實內需基礎、實現經濟轉型的關鍵階段，更是落實共享發展、包容性發展理念，讓最廣大人民群眾充分分享城市化和工業化發展成果的關鍵階段。2008~2017年，全國棚改累計開工3896萬套，幫助約1億人“出棚進樓”。

其中，2013~2017年，棚改累計開工2645萬套，占比達到68%，6000多萬居民“出棚進樓”，享受到了現代社會有社區、有服務、有配套的商品住房和城市服務。

此外，棚改帶動有效投資和建材、裝修、家電等消費，促進上下游相關產業發展，對經濟穩增長也發揮了積極作用。

因此，正如住建部所言，棚改持續推進，對穩增長、促改革、調結構、惠民生發揮了一舉多得的作用，其貢獻是歷史性的。

作為一項覆蓋全國的公共政策，加上棚改還有稅收、財政補貼和信貸等優惠，在一些地方的執行過程中可能確實有一些走偏。比如，有的地方將棚改政策覆蓋范圍擴大到一般建制鎮；有的將道路拓展、歷史街區保護、文物修繕等帶來的房屋拆遷改造項目納入棚改范圍；也有的把房齡不長、結構比較安全的居民樓納入了棚改范圍；再比如，有的項目配套設施與棚改安置住房并未同步規劃、同步報批、同步建設、同步交付使用，工程質量出現了一些問題。

此外，還有一些地方政府，過分看重棚改對于城市空間的釋放，以及隨之而來的土地出讓收入、房地產開發和固定資產投資。

特別是2016年以來，在房地產市場明顯回升，商品住房庫存消化周期明顯下降的情況下，一些地方并未有針對性地及時調整完善政策，棚改貨幣化安置比例依然偏高，貨幣化安置產生過多的被動需求，人為助長住房供求矛盾及投機炒作。

針對這些問題，在最近的吹風會上，住建部嚴格界定了棚改的范圍、貨幣化安置的原則以及棚改專項貸款投放的門檻。

不久前的7月6日，國務院發布《關于開展2018年國務院大督查的通知》，明確了啟動新的棚改三年攻堅計劃，也就是2018~2020年三年1500萬套，今年開工580萬套的任務。

此次吹風會上，住建部再次強調了這一點，同時公告了今年1~6月棚改累計開工363萬套，完成率到達63%的進展情況，預示著今年棚改規模仍在高位。

按照《國家新型城鎮化規劃（2014~2020年）》，棚改將在2020年前基本完成。其中，2015~2017年完成700萬套、2018~2020年1000萬套，但2015~2017這3年就完成超過1800萬套，也即棚改目標提前3年完成。

2018~2020是棚改掃尾階段，棚改及貨幣化安置的重點，也將集中在內地省份腹地庫存較大的三四線城市及縣域。

未來，從規模上講，以工礦企業及城中村為主的棚戶區改造將式微，貨幣化安置比例也將會整體上下降，但通過公共服務“補短板”和均等化，通過存量空間盤活讓更廣泛人民群眾享受城市化紅利，這樣的措施依舊會開展下去，比如農村危房改造、鄉村振興、集體建設用地利用、租賃住房發展等，這些都是城鄉空間和房地產供給側改革的重要內容，也將有效對沖房地產“去杠桿”對行業上下游及宏觀經濟的影響。

更重要的是，從2005年遼寧啟動棚改算起，棚改已推進了十幾年，2008年以后新型城鎮化全面提速、公共服務“補短板”，三四線城市在教育醫療、交通通訊、城市面貌、居住體驗、生活消費等方面，與大城市的差距持續縮小。棚改改善了城市基本面、降低了進城成本，也逐漸建立起了助推內需發力的強大基礎。（作者為深圳市房地產研究中心研究員）