存款保險破題  中國金融安全防線聯網

⊙記者 高翔 周鵬峰 盧曉平 見習記者 吳悅萌 ○編輯 于勇

歷經21年，我國的存款保險制度終于破題。

昨日17時許，《存款保險條例(征求意見稿)》(簡稱“征求意見稿”)正式向社會公開征求意見。這一制度將為后續金融機構退出機制、存款利率上限放開在內的改革措施鋪平道路，推動金融改革走向縱深。而從更高層面來看，這一制度將與央行最后貸款人職能、審慎監管一道，構成我國金融安全網的三大支柱。

構建中國金融安全網

“表面看，我國存款保險制度是從無到有，但實質上卻是從隱性到顯性，是從人民銀行[微博]最后貸款人式的隱性保險走向顯性保險。”央行行長周小川曾如此表示。

長期以來，我國一直實行“隱性的存款保險制度”，無論是剝離商業銀行不良貸款還是向銀行注資，金融機構出了風險，最終都由政府來“買單”，中央政府和地方政府承擔退出機構的債務清償。1998年關閉海南發展銀行時，對于自然人的存款采取全額兌付的解決方案。

存款保險制度的建立，將改變這種局面。根據征求意見稿，存款保險制度將覆蓋所有存款類金融機構，包括在我國境內依法設立的具有法人資格的商業銀行(含外資法人銀行)、農村合作銀行、農村信用社等，符合條件的所有存款類金融機構都應參加存款保險。存款保險覆蓋存款類金融機構吸收的人民幣和外幣存款。

監管機構權威人士表示：“過去雖有政府隱性擔保，但這是缺乏法律保障的，僅是一種隱性契約。銀行真正出現風險時，往往是‘一事一議’，不確定因素很多。存款保險制度出臺后，最高賠付限額以內的存款是100%受法律保障的。”

征求意見稿規定，存款保險實行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬元。央行還特別強調，即使個別小存款銀行發生了被接管、被撤銷或者破產的情況，一般也是先動用存款保險基金，支持其他合格的金融機構對出現問題的存款銀行進行“接盤”，收購或者承擔其業務、資產、負債。

上述人士表示：“存款保險由幕后走向臺前，個人存款能更快地獲得賠付，單位存款由原先的不予收購也轉變為受保護。”

事實上，存款保險是市場經濟條件下，各國普遍實施的、基礎性的金融制度，其與中央銀行最后貸款人職能、審慎監管一起作為金融安全網的三大支柱。現今，該項制度的落地，將使得中國金融安全網的三大支柱得以完全確立。

利率市場化空間打開

不僅如此，存款保險制度的推出也為利率市場化進一步夯實了制度基礎。

世界上第一個存款保險制度誕生于1933年的美國，鑒于其在增加金融體系信心與穩定性等方面功不可沒，越來越多的國家在利率市場化前后建立存款保險體系。目前，世界上已有113個國家建立了存款保險制度。

目前，我國利率市場化推進步伐正逐步加快。11月21日晚間，央行宣布存款利率上限擴大至基準的1.2倍，這是自2012年6月存款利率上限擴大到基準利率的1.1倍后，我國存款利率市場化改革的又一重要舉措。

民生證券研究院執行院長管清友[微博]認為，存款保險制度在保障儲戶利益、防范系統性金融風險和創造公平競爭環境有積極作用，其推出將為利率市場化打開空間。

不過，存款保險制度的推出不一定意味著存款利率上限完全放開的時代將快速來臨。“明年可能先推面向企業和個人的大額存單，再進一步將存款利率上限擴大至基準的1.3倍，減少期限。”民生銀行(7.33, 0.00, 0.00%)首席研究員溫彬認為。

央行也明確，下一步將密切監測、跟蹤評估各項利率市場化改革措施的實施效果，并綜合考慮國內外經濟金融發展形勢和改革所需基礎條件的成熟程度，適時通過推進面向企業和個人發行大額存單等方式。

民營銀行設立將提速

存款保險制度推出的另一個深遠影響在于將使得民營銀行設立加速。

從各國經驗來看，建立存款保險制度是發展民營銀行、中小銀行的重要前提和條件。美國社區銀行的健康發展，在很大程度上得益于美國存款保險制度的建立和完善，使小銀行具備與大銀行平等競爭的制度基礎，維持了整個金融體系的多樣性，改善和加強了對小企業、社區和農民的金融服務。

近期召開的國務院常務會議也明確提出要加快發展民營銀行等中小金融機構，支持銀行通過社區、小微支行和手機銀行等提供多層次金融服務，鼓勵互聯網金融等更好向小微、“三農”提供規范服務。

據相關統計，目前中國的銀行數量是美國的58%，但單體規模偏大，中國銀行業單個機構平均資產規模383.26億元，美國為21.58億美元，且中國銀行業的股權集中于國資。

這一局面亟需改變。民生銀行董事長洪崎近期在一次公開演講中提到，中國銀行業供給過剩和供給不足并存，主要就是因為銀行體系結構的單一所致，因此，加快發展民營銀行、建立多層次銀行體系迫在眉睫。

“我國的存款保險制度建立后，民營銀行的設立會提速，有利于建立多層次的銀行體系，提高中小和微小企業、‘三農’、社區等金融服務的滿足率。”溫彬認為。目前，我國已有五家由民間資本發起設立的民營銀行獲得了監管部門的批準。

保費水平遠低于國際標準

根據征求意見稿，存款保險制度推出后，存款人不需要交保費，資金來源主要是金融機構按規定交納的保費，且覆蓋境內所有存款類金融機構。

截至10月末，金融機構人民幣存款余額112.47萬億元，其中個人儲蓄存款接近50萬億元，潛在保單巨大。該制度一旦落地，將導致銀行增加一定經營成本，不過目前普遍認為增加的成本有限。

某股份行高層在接受上證報記者采訪時認為，如果銀行經營穩健，可能費率僅有千分之零點零幾，“基本沒感覺”。

目前征求意見稿仍未明確具體費率，僅明確了采取基準費率和風險差別費率相結合的原則。民生銀行首席研究員溫彬認為，鑒于大型銀行和中小銀行在經營管理狀況和風險狀況等方面存在差異，差別費率有利于促進公平競爭，形成正向激勵，促使銀行審慎經營和健康發展，預計總費率不會太高。

而央行在相關說明中也提到，存款保險制度建立后，只是小比例地向金融機構收取保費，費率水平遠低于絕大多數國家存款保險制度起步時的水平和現行水平，對金融機構的財務影響很小。

承保機構由央行設計管理

肩負重任的存款保險基金管理機構由國務院決定，但設計管理者很可能是央行。

征求意見稿賦予存款保險基金管理機構履行下列重要職責：制定并發布與其履行職責有關的規則；制定和調整存款保險費率標準；管理和運用存款保險基金；采取早期糾正措施和風險處置措施；及時償付存款人的被保險存款等。

來自市場的聲音認為，由于央行一直在主導和推動存款保險保障制度建設，加上上述相關職責也顯示，這不是一般機構所能為，將其歸在央行旗下比較適宜。

征求意見稿規定，存款保險基金管理機構參加金融監管協調機制，并與中國人民銀行[微博]、銀行業監督管理機構等金融管理部門、機構建立信息共享機制。

此外，從各國情況看，存款保險制度都擁有不同程度的現場檢查權，有利于對風險做到“早發現”和“早處置”，是對監管的有益補充。

有學者對記者表示，從國外實踐看，存款保險機構與監管部門對投保機構檢查的目標、重點和作用都不相同。為減少投保機構負擔，存款保險與監管部門注意加強信息共享和協調機制。一般采取輪流檢查、結果共享或者聯合檢查、各有分工的方式，盡可能避免檢查重復。

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