李宇嘉：認清土地雙重功能是土地審計第一步

◎李宇嘉

審計署首次對土地財政“摸家底”式的大審計將在全國范圍內展開，重點是土地出讓金收支情況。目前，土地出讓金是地方政府干預經濟社會、實現經濟功能和履行政府公共職能最強有力的工具。但是，對于土地出讓金的審計力度與其影響力和地位似乎并不相適應。

針對政府部門的審計屬于 “功能性審計”，即審查其經費收支是否合乎政府職能范疇，筆者認為首先需要厘清政府在土地收支領域的職能，這就涉及地方政府土地財政的問題。我國地方政府土地出讓的職能有兩個：一個是為城市公共服務設施融資，即依靠國有土地一級壟斷的出讓，配合銀行抵押貸款融資，籌集資金來建設城市基礎服務設施；另一個就是通過工業地價減免、、土地整理、和工業配套來建設園區，補貼工業企業，提高招商引資吸引力，促進稅收增長和擴大經濟總量。

土地收支的功能既有服務民生的屬性，即“公共財政”，也有“生產型財政”的屬性。本質上，土地出讓收入屬于地方政府除稅收之外的“第二財政”，原因有兩個。首先，1994年分稅制改革以后，中央拿走了稅收的“大頭”，地方留成的稅收部分只能用來“吃飯”。同時，在自主發展經濟的激勵和應對GDP競賽績效考核的模式下，地方政府有了自主支配財源的客觀訴求。于是，為平衡分稅制后的中央地方財政關系，中央將土地出讓收入的支配權全部留給了地方；其次，上世紀90年代以來改革開放的推進，地方政府大規模招商引資，產生了對于工業園區建設的需求，而后續全國城市化也進入了全面加速階段，城市基礎設施建設需要大量的資金，而出讓土地是當時籌資效率最高的形式。于是，中央默認地方政府以土地出讓收入作為財政的補充，或稱“第二財政”，區別于稅收財政。

地方政府的土地出讓行為已經脫離了完全意義上的 “公共財政”的內涵，而是公共財政和生產型財政的混合體。更重要的是，土地公共財政的部分也在補貼生產型財政，即城市公共設施建設、減免工業地價、平整土地和園區配套，降低了生產成本，提高了招商引資的吸引力。一方面，這對于塑造中國制造在國際上的競爭力至關重要；另一方面，主要來自工商企業增值稅和所得稅為主的稅收收入，在近30年的平均增速達到20%，對于化解分稅制改革和城市化后的地方財政風險，促進城市化和新增人口就業，同時確保中央財政收入每年能保持一定增幅，并通過轉移支付來平衡地區發展差距，也作出了巨大貢獻。

對于地方政府土地出讓收入的審計，不能單靠公共財政這一個維度的職能作為基準，而要從我國市場經濟過渡性的特征出發，全面認識土地財政具有公共財政和生產型財政的混合職能，這應該作為審計土地出讓的前提或約束條件。只有在這樣的背景下，才能全面認識土地出讓所承擔的綜合職能，即解決地方政府財政風險、支持中央財政增長、促進城市化和就業增長、推動出口導向戰略等。這樣的話，就不能完全按照土地出讓純收入是否滿足民生支出的硬性指標作為全面審計的基準。

國家對地方政府土地出讓收支硬性規定本身，也存在不合理。即便土地出讓收益要用在民生上面，也應嚴格限定在城市公共服務設施的建設和維護上。但在現實中，出于平息老百姓對“地王”、高房價的“抱怨”而形成的輿論壓力，國家“拉郎配”地將土地出讓金收入與保障性住房建設、教育支出、農村基礎設施建設等掛起鉤來。但這些用途與城市公共服務供給職能的范疇并不完全相關。結果反而是，不僅無法保證土地出讓收入真正用于公共服務設施建設和維護，而且也掩蓋了中央地方政府財權事權分配不清楚、政府與市場邊界不清楚的現狀。

地方政府在獲得土地出讓收入方面，不僅組織高效率，而且有明確的制度性規范流程，所有經營性用地的出讓，都要經過“招拍掛”、市場化的、透明的出讓程序。但是，在土地出讓收入的使用上存在很多問題，突出的表現有三個方面：一是由于沒有將土地出讓收入納入預算管理，地方自主操作空間大，土地出讓存在變相減免、欠征、違規使用、挪用土地出讓金等情況，“協議出讓”、“以租代征”、拖欠挪用征地補償款等問題也相當突出；二是城市公共服務設施建設上存在好大喜功、中看不中用的問題，民生福利設施建設上“重錦上添花”，“輕雪中送炭”；三是土地出讓和后續用地領域的一些剛性指標，如經營性用地嚴格“招拍掛”、協議用地規定、容積率和規劃調整等很多被人為突破，其中存在一些腐敗問題。

全面的土地審計要考慮財稅體制、政府職能、過渡型經濟等方面對于土地雙重功能的前置性制約，從而客觀認識土地公共財政職能和生產性職能混合的歷史必然性和歷史貢獻。在此基礎上，本著逐步去除政府經濟增長職能和回歸公共服務職能的大目標，從財稅體制改革和政府市場關系改革的源頭，建立地方政府支出責任和財源匹配的公共財政體制，這是避免“拍蠅抓虎”式審計落入“頭痛醫頭、腳痛醫腳”、“審查不明、計算不清”困境的關鍵。

（作者為深圳市房地產研究中心研究員）