重慶地票五年考：市場化運作力保耕地占補平衡 制度細節尚需完善

每經記者 鄢銀嬋 發自重慶

黨的十八屆三中全會釋放的土地改革信號，讓土地流轉成為持續的熱點。而在此前，重慶地票制度已經試行5年，其在保證耕地占補平衡的同時，實現了緩解城市建設用地緊缺、提高農民財產性收入等多贏效果，但也引來一些質疑。為此，《每日經濟新聞》記者走訪相關村落，對話管理部門及學者專家，以期為地票制度的發展完善給出有益的參考。

在當前各地探索農村土地流轉入市的背景下，作為重慶盤活城鄉建設用地市場的重要工具，地票已經低調試行超過5年。

所謂“地票”，簡單來說就是城市建設用地指標。重慶市國土資源和房屋管理局 （以下簡稱重慶市國土房管局）提供的信息顯示，截至2013年12月底，該市已有近67萬農戶申請農村建設用地復墾，涉及面積約39萬畝，已完成復墾18.15萬畝 （一部分用于增減掛鉤），已成交地票13.15萬畝，成交額達267億元。

近日，《每日經濟新聞》記者針對重慶地票運行情況調查發現，重慶先行先試的地票制度，探索出了一條解決城鎮化進程中農民進城后建設用地被閑置廢棄、耕地保護壓力增大、城市建設用地緊缺等問題的新路子，同時實現了農民土地財產權利，達到多贏的效果。

不過值得注意的是，也有部分市場人士及學者對重慶地票模式的運行效果和改革前景心存疑慮，對地票實行中伴隨的宅基地管理、復墾耕地質量對等性、農村集體經濟組織的資產管理能力等表示擔憂。

張錦銀的地票賬本/

一方面，農村人均宅基地面積大幅超標；另一方面，新增城市建設用地供不應求。在嚴峻的現實情況下，重慶地票應運而生。

張錦銀站在一塊種了大白菜的土地前告訴《每日經濟新聞》記者，這原本是他家老房子的宅基地，5年前，這塊地一次性給他帶來了近4萬元的收益。至于這塊土地如何 “變現”，其中的訣竅便在于重慶開創性提出的地票制度。

張錦銀是重慶市江津區李市鎮孔目村村民。2007年底，經他本人申請，在區鄉干部的組織下，張家年久失修的老房子被拆除，所在地塊復墾為耕地。2008年12月，這塊地與眾多被復墾的農村建設用地被打包進一宗面積上百畝的地票，并進入重慶農村土地交易所（以下簡稱重慶土交所）拍賣，經過多輪競價，這宗地票以每畝8萬多元的價格被拍走。

而在此前，由于農村集體土地只能在集體內流轉，張錦銀這塊宅基地曾獲得的報價還不到3000元。

近5年來，重慶依托地票模式，共實現了267億元的總成交額。

所謂“地票”，簡單來說就是城市建設用地指標。《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》規定，農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業建設用地等農村集體建設用地復墾為耕地后，可用于建設的用地指標，即為地票。

《每日經濟新聞》記者調查發現，作為盤活城鄉建設用地市場的重要工具，重慶地票已經低調試行超過5年。但相對于和地票一脈相承的重慶土交所，重慶方面對地票的態度十分謹慎，即便是在運行5年之后，當記者采訪重慶市國土房管局相關人士時，對方的態度仍然很低調。

2008年4月，已獲批城鄉統籌改革試驗區的重慶市開始籌謀中國第一家農村土地交易所，該交易所的最終目的是要打破城鄉二元土地阻隔，優化城鄉用地結構，在農村集約土地，滿足城市用地需求，同時讓城市化效益反哺農村。

2008年8月上旬，國土資源部與重慶市政府簽訂戰略合作協議，支持重慶探索土地利用新機制和耕地保護新模式，設立農村土地交易所。隨后，國務院常務會議通過并發布了 《關于支持和促進重慶市統籌城鄉改革和發展的意見》。

2008年12月4日，重慶農村土地交易所正式掛牌。交易所由重慶市政府出資，是該市國土房管局的直屬副局級事業單位。當日舉行首場地票交易，拍出兩張地票，共計1100畝，其中包含前文所述張錦銀家的地塊。

“重慶成為地票試行區有它自身的特點。”重慶土交所執行總裁童代志告訴《每日經濟新聞》記者，重慶具有特殊的“大城市、大農村”格局，1997年城鄉人均年收入差距為3000元，2007年這一差距已擴大至1萬元，如何消除二元結構，實現城鄉發展一體化，成為重慶必須破解的難題。

不過最終令重慶下定決心研究地票制度的，是一份來自江津區農村建設用地使用狀況的調研報告。

報告顯示，2006年，江津區對全區用地情況進行調查摸底后發現，39萬農戶中，有23%完全放棄了承包地，60%的農戶以非農收入為主，大量的農村房屋空閑和廢置；農村居民人均宅基地面積高達198平方米，遠高于國家《村鎮規劃標準》人均150平米的上限；同時，重慶每年新增城市建設用地指標約為10萬~15萬畝，實際需求卻遠高于這一數字。

嚴峻的現實躍然紙上：一方面，農村人均宅基地面積大幅超標，另一方面，新增城市建設用地供不應求。各方都在期盼一種工具使二者之間產生化學效應，達到 “一石二鳥”的效果。這個工具，便是地票。

一張地票的“旅程”/

市場主體競得地票，并不意味著獲得土地使用權。要想兌現地票，仍需參加“招拍掛”，可在全市范圍選取符合規劃的土地，用地票辦理轉用手續。

《每日經濟新聞》記者了解到，地票從生產到使用，要經歷4個環節，分別是復墾、驗收、交易、使用，每個環節都缺一不可。

據重慶土交所人士介紹，首先要以土地利用總體規劃和復墾整理規程為指導，在農民自愿、農村集體經濟組織同意的前提下，對規劃確定的擴展邊界以外的農村建設用地實施復墾。

“復墾也是一個系統性的工程。”重慶土交所執行副總裁王曉芹介紹說，復墾的流程依次為：農戶申請—鄉鎮申報—區縣組裝項目—前期測繪—簽訂協議—入庫備案—工程建設招投標—項目實施復墾。

宅基地經過復墾后，再由土地管理部門會同農業、水利、林業等部門，對復墾產生的耕地從質量和數量兩個方面進行把關，在留足農村發展空間的基礎上進行驗收，確認騰出的建設用地指標，便是地票的來源。

“驗收同樣有嚴格的技術標準。”王曉芹說，復墾后的耕地要求達到有效土層厚度不低于40厘米，礫石及瓦礫含量不超過15%，耕地平均臺面坡度不超過15度，并基本與其他耕地連片。

達到這些要求，才能驗收合格。土交所對接市場需求后，將驗收合格的項目進行組合打包，形成一宗地票，在交易所進行拍賣，具有獨立民事能力的自然人、法人或其他組織均可參與競買，競拍成功者會得到地票證書。

至于為何使用 “打包”這一形式，童代志解釋稱，重慶人均土地占有量較小，單個農民提供的土地零散，不便于管理，所以采取了在區縣政府下設土地整治機構，由該機構接受農民委托開展復墾整治，合格后再拿到交易所進行拍賣的方式。

“即便地票已經成交，但集體經濟組織和農戶仍然擁有對該塊復墾耕地的使用權。”重慶土交所人士介紹稱，只要村民戶籍未更改，都能繼續對該塊耕地進行種植。

值得注意的是，市場主體競購到地票并不意味著獲得了土地使用權，要想把用地指標落實到土地上，仍然需要參加土地“招拍掛”流程，可在重慶范圍內選取符合城鄉總體規劃、土地利用總體規劃的待開發土地，用地票申請辦理轉用手續，最終將地票落地為實際的建設用地地塊。

事實上，重慶地票制度的大體輪廓在國內另一土地改革制度上也有跡可循。

根據規定，城市基礎設施用地及經營性用地等都需要由國土資源部門提供指標，該指標按年配給，各地年度建設發展所用土地面積不能超過該指標數量。為了應對城市、農村建設用地雙增長格局，國家制定了 “城鄉建設用地增減掛鉤”（以下簡稱增減掛鉤），要求在城市建設項目實施期內，將農村集體建設用地復墾為耕地，將新增耕地轉化為掛鉤指標，可在城鎮的項目開發區內占用等量耕地作為建設用地，以期實現耕地占用的動態平衡。

“我們的地票制度就是增減掛鉤的升級版，但又有不同。”童代志告訴《每日經濟新聞》記者，一是區域不同：增減掛鉤的拆舊和建新均局限在某個區縣范圍，而地票交易在地域上不受限制，能將不同區縣的地塊打包為一個指標進行拍賣，最終拍得指標后，在使用它置換建設用地時，也不局限于某個區縣；二是順序不同，增減掛鉤采用“先用后補”模式，地票則是“先補后用”，實現“先造地后用地”。

一位對重慶地票制度頗有研究的人士表示，“用”和“補”這一順序調換的設計，對于解決當前耕地未批先占、多占少補、占優補劣等普遍問題更能發揮立竿見影的效果。

重慶市國土房管局提供的數據顯示，近5年以來，重慶地票交易的頻率和規模逐年增大，2008年僅交易4宗，2011年便達到上百宗；成交價格也由首場交易的8萬元/畝逐步提升并穩定在20萬元/畝左右；2007年重慶城鎮與農村建設用地的比例為0.33∶1，2012年這一比例變成了0.43∶1，耕地保有量也逐年增加。

市場化之手/

在實際交易中，出價的高低是決定誰能獲得地票的唯一條件。這一市場化運作的直觀反映是，以市場供需決定的地票成交價格日漸趨穩。

如果單從上述數據來看，地票模式在重慶的5年試行著實稱得上 “功德圓滿”。而在探討地票背后的推手時，多名常年研究地票制度的分析人士均將焦點放在了市場化上面。

“如果說地票是盤活農村土地市場的工具，那么市場化機制就是令地票發揮該功效的核心要素。”中國社科院農村發展研究所研究員黨國英說。

“我們在最初設計時，就把市場化放在了重要的位置，它的理念主要體現在交易環節。”童代志表示，在每一場地票拍賣會前，重慶土交所都會廣泛發布交易信息，以確保參加交易的市場各方信息對等，保障市場供需趨于平衡，而在實際交易過程中，出價高低是決定誰能獲得地票的唯一條件。

《每日經濟新聞》記者在采訪中注意到，這一市場化基因的直觀反映便是，以市場供需情況決定的交易價格日漸趨穩。

在中國人民大學農業與農村發展學院院長溫鐵軍看來，重慶地票的最大魅力在于帶動了市場多方的積極性，雖然宅基地和農房是農民的主要財產，但個人無法進行確權買賣，進而難以實現財產收益。此外，由于地票的落地使用在整個重慶市都有效，渴望獲得城市周邊土地開發權的企業給出的地票價格上漲空間很大，這對三峽庫區城鎮群等地的農民具有較大吸引力。

重慶市國土房管局提供的信息顯示，該市已有近67萬農戶申請農村建設用地復墾，涉及面積約39萬畝。

此外，對于市場另一端的開發機構而言，持有地票意味著在選擇地塊時更主動。如果開發商等市場主體看中一個沒有指標的城鎮規劃范圍內的地塊，就可以憑地票申請政府將其納入“招拍掛”流程進而競拍。

一家重慶本地大型房企品牌公關人士告訴記者，過去政府推出地塊，企業參與競拍，但留給企業了解地塊的時間短，難以與城鄉規劃形成良性戰略互動。在地票制度下，企業可提早根據政府規劃作出項目規劃設計，并持有地票提早介入地塊規劃，從而降低了機會成本。

溫鐵軍認為，地票還推動了城鎮化進程。一個佐證是，此前重慶最偏遠、經濟不發達的城口縣，農房在集體經濟組織內部交易每戶僅幾千元至萬元，而在重慶土交所拍賣后，價格已提升了數倍甚至十幾倍。

“地票推動了遠距離、大范圍的城鄉統籌，使邊遠山區農村建設用地以指標方式分享到城市周邊土地的級差收益，加大了發達地區支持落后地區的力度，這是真正的城市反哺農村。”黨國英說。

重慶官方發布的信息顯示，過去5年以來，有三分之二的地票來源于渝東北、渝東南等偏遠地區。

尚未完全變現的設計初衷/

盡管重慶地票在試行中可能存在復墾耕地后期管理、耕地質量對等性等問題和隱憂，但地票制度不少細節方面正在不斷完善。

在不少專家學者看來，重慶地票試行過程中，拆除村民老屋并復墾形成地票的過程，理論上看是促進落實耕地占補平衡，但要達到占劣補優、占水田補水田等要求，還需要相關制度的進一步詳細設計。

江津區李市鎮孔目村村民陳吉祥向《每日經濟新聞》記者反映，當時有村干部要求復墾村民每年上交一定費用作為繼續耕種的前提條件，有一些村民不愿交錢導致耕地存在一段時間的閑置。

重慶地票相關規定指出，只要參與復墾的村民戶籍未改變，就仍然擁有該塊土地的承包經營權。但重慶土交所一名知情人士表示，孔目村搞宅基地復墾是在2006年、2007年，嚴格來說，這個情況與地票制度的關系并不大。

“后來大家都不愿意交這個錢，現在這個地基本是自己在種。”一名村民說。顯然，復墾形成耕地的后期管護利用問題尚未得到根本解決。

此外，重慶地票的設計初衷是保護耕地質量和數量，但從最終執行效果來看，還需要在土地質量對等方面進行完善。

“每塊地的自然條件等因素千差萬別，數字不能完全反映，地票制度如果要繼續試驗，甚至推行到更廣的區域，復墾耕地的質量是一個不容忽視的問題。”中國農業科學院農業經濟與發展研究所教授胡定寰說。

事實上，按照現行耕地占補平衡制度，占有耕地和補充耕地的質量水平還難以精確到一一對等管理。對此，重慶土交所人士坦承，在地票制度執行過程中，也確實會遇到這類問題，地票試驗將針對這一問題研究探索解決之道。

據知情人士透露，重慶土交所正在研究對耕地試行農用地分等定級和產能核算制度，將土地分成12個等級，在地票使用時，只能使用對等的土地，不對等的需要通過折算實現對等。“這也是重慶市國土房管局2009年的調研課題，目前還在細化研究”。

此外，地票在法律上的空白同樣引人重視。

中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文曾在媒體上公開表示，目前法律上找不到“地票”概念，但地票的實施意義是將農村的集體建設用地拿到城市去用，是一個法律概念。

對此觀點，上述重慶土交所人士并不認同。“這個問題我們也討論過很多次，在地票生產及使用環節，沒有改變集體土地的性質，復墾土地的使用權和所有權仍為集體所有，發生變化的只是使用目的，以前是建房子，現在是種莊稼，二者之間不存在抵觸”。

盡管如此，重慶仍然希望防患于未然。童代志向《每日經濟新聞》記者表示，今后重慶土交所也將考慮以地方立法的方式建設有關地票的法律體系。

除了上述問題，重慶地票制度還存在一些隱憂：在現行制度框架下，農戶參與宅基地復墾熱情較高，政府又制定了地票最低交易保護價，這對市場供需銜接提出了更高的要求。不過，重慶土交所人士對此表示，在較長一段時間內，土地市場不會出現供過于求的情況。

實際上，記者在調查中發現，同最初版本的地票制度相比，當前試行的制度不少細節方面都在不斷完善。比如，最初的地票制度規定，開發商可通過國家建設用地計劃和購買兩種方式拿地，而國家計劃指標是免費的，地票則要花錢，那么究竟誰用免費的、誰花錢就是一個問題。

對此，上述重慶土交所人士介紹稱，目前，重慶已形成三軌并行的土地供給架構：國家下達的建設用地指標，用于國家重點項目用地、工業用地和公益性建設用地；國家城鄉建設用地增減掛鉤的增量指標，用于滿足各區縣縣域經濟發展；地票指標則用于主城區及區縣城區經營性用地，主要是房地產開發。

“三軌并行機制還是存在一些問題，房地產開發市場需求大，在供需失衡的情況下，可能會出現價格上漲，進而刺激房價。”世聯地產市場經理王波說。

不過重慶市國土房管局相關人士并不贊同這一說法。“按照目前重慶的地價、地票價、房價，地票價格在房價中的所占成本還不到1%，對房價的影響幾乎沒有，這也是當初將經營性建設用地與地票相對接的根本原因”。

該人士補充說，重慶方面正在討論有關“主城區商業開發用地招拍掛環節，參與企業必須持有地票才能進場”的模式，但至于目前的條件是否成熟，還需要進一步研究。

地票模式的復制空間

重慶地票交易機制的核心是保證農民對于土地交易的知情權和參與權，這也是值得我國征地制度改革借鑒的地方。

黨的十八屆三中全會提出“賦予農民更多財產權利”。同時，農村土地流轉成為當前各界熱議的話題，各地方政府也在積極探索農村土地流轉入市的模式。2013年4月，廣州也推出了地票流轉制度。

事實上，市場傳言稱，按照2008年最初的預想，重慶土交所將以一家全國性土地交易所的形象出現。《每日經濟新聞》記者就此向童代志等人求證，對方對此不予置評。

但據一名接近重慶土交所的人士透露，“這幾年到土交所考察交流的人很多，動過心思的省份也不少，希望以分所的方式在當地試行地票制度，甚至還曾向國土資源部請示了，但在土地方面國家還是很謹慎，沒有批準。”

童代志認為，地票針對的問題具有全國普遍性，重慶在這方面的經驗是可以復制的，類似重慶的地區都能適用。“不過我們當前的重點是做好自己的工作，暫未考慮向外省延伸的問題。”

不少分析人士認為，重慶地票交易機制的核心是保證農民對于土地交易的參與權，這也是值得我國征地制度改革借鑒的地方。

盡管童代志對重慶地票制度體系頗為滿意，但他也坦承，“要將地票實施好，還是有一定難度，如果這項制度有向全國推廣的可能性，也需要注意一些問題”。

首先，要加強農村宅基地管理。根據當前的機制，退出宅基地的農民將不能再申請新的宅基地，但農村宅基地市場管理混亂問題由來已久，不排除未來會出現復墾村民在耕地上修建房屋占用為宅基地，再復墾，再進行地票交易的現象。要從根本上貫徹好這一制度，需要探索農村宅基地有償分配的問題。

其次，農村集體資產使用監管問題也引人關注。復墾農村公共設施、公益事業等建設用地的，扣除復墾成本后，剩余價款全部劃歸相應的農村集體經濟組織；復墾村民宅基地凈收益的15%也劃歸集體經濟組織。“集體組織通過地票交易形成了資產，不再是‘空殼村’，但這些錢要怎么用，應該有一個監管機制。”王曉芹表示，目前重慶土交所在撥付地票價款時已進行了信息提示，至少發文到村委會并抄送至鄉鎮政府、區縣監察等相關部門，推動區縣跟進監管措施。

黨國英認為，在復墾中，各級政府只有真正做到控制、遏止資本的逐利傾向，以保護農民利益為紅線，才能從源頭上保證改革安全、有效地進行下去。

從制度設計到操作細節，重慶地票制度，仍需要探索完善。