每經編輯｜每經記者 鄢銀嬋 發自重慶    

每經記者 鄢銀嬋 發自重慶

重慶地票制度已運行超過5年，有贊揚也有質疑，其中就有“劣地換良田”的擔憂。同時，對于地票是什么，如何運轉，它又屬于誰以及今后改革方向等問題，還有很多人不甚清晰，為此，《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）專訪了重慶市國土資源房屋管理局副局長黃茂軍。

初衷是為保障耕地的數量和質量/

NBD：地票制度的核心是什么？

黃茂軍：重慶創造地票復墾制度，首先是保證復墾質量，確保糧食安全。制度設計之初，就有一系列嚴格的規定、流程以及監管措施。

比如，復墾耕地的土壤厚度要在40cm以上，坡度也要小于15度，生產道路通達，排灌溝渠相連，相對集中連片等都是嚴格的驗收標準。另外，農用地里有耕地、林地、園地，后面二者都不能作為地票來源，實際上農村宅基地復墾制度就是要嚴格保護耕地的數量和質量。

而為什么要選擇農民廢棄的宅基地來復墾呢？這是因為宅基地成為肥沃的耕地有一系列先天條件。上世紀70年代、80年代或以前的農村房屋為土墻澆筑結構，土壤肥沃，同時，這些土墻結構的房子年代久遠，居住起來環境欠佳，所以農民在復墾時自愿性很高；而農村居民新建的房屋為磚混、鋼混結構，年代較近，成本較高，往往不愿意退出。另外，不少人進城后，通過就業、買房、租住公租房或者投靠親屬等，其在農村的房屋也就沒用了，這使得復墾的土地能得到保障。

同時，中國的糧食生產主要是靠自然環境，所以水源要有保障，而農房前后的耕地配套設施比較齊全，有排水溝、蓄水池；農民講究風水，房屋采光較好。這些地方復墾后，耕作條件也很好，無形中降低了復墾費用，現在每畝大概1.5萬元。

NBD：地票與農民息息相關，你們在保護農民權益方面有何嘗試？

黃茂軍：設置地票復墾制度的第二個初衷，就是要保護農民和農村集體經濟組織的權益。當時設立地票制度是在十七屆三中全會基礎上制定的，農房都是一戶一宅，重慶的標準是一個人最高30平方米，農民拿地建屋后，只能在集體經濟組織內進行流轉，而組織內每個人都有宅基地，所以賣不起價，沒有復墾地票制度之前，只能賣幾千塊。

2007年通過的《物權法》規定了農村集體所有權、土地承包經營權、宅基地使用權等農民的一系列權利，地票制度就是要幫助農民發現其產權的價值。實行5年來，每畝復墾耕地地票的價格也經歷了8萬到20多萬元的演變。同時，為進一步保護農民權益，我們也制定了保護價格，不能低于12萬元，目前的價格大多在14萬元。

此外，在收益分配上，我們制定了85:15的分配方案，即把地票成交價格扣除成本以后的85%給農民，15%給集體經濟組織，保證收益全部歸農。通過地票這一方式，讓農村宅基地和農房的價值都得以實現。

另外，復墾的前提是農民在其他地方要有居住房，或者進城、租用公租房等，不能讓人流離失所。

NBD：地票試行幾年來，市場上也存在一定質疑，其中就有“劣地換良田”的擔憂，您對此怎么看？

黃茂軍：我認為這種擔憂不應該存在，因為我們有一系列保障監督措施。首先，農民的宅基地具備很多成為優良耕地的前提條件，并且地票制度成立的初衷就是保護耕地及保障耕地質量。

其次，地票復墾是需要留足農村發展空間，比如一畝宅基地復墾后，需要在集中居住點里占6分地作為農民的新居住點；剩下4分，驗收為耕地后才作為地票進行交易。同時，我們在城鎮建設過程中要去“占”，一頭是一畝耕地為一畝地票，另一頭（城市建設）一畝地只有70%為耕地，30%為未利用土地，也就是說復墾的是一畝實打實的耕地，城市建設占用耕地僅為7成。

重慶通過建設用地復墾和地票制度，在建新拆舊、城市哺育農村統籌使用中，讓耕地數量至少增加了30%。其次，糧食產能也會有提升，因為農村有充分的水、土壤、坡度、陽光及溝渠等保障，城市周邊還有30%未占用耕地。可以說，重慶所執行的應該是最嚴格的保護耕地的制度。

地票由農村集體經濟組織和農民共享/

NBD：試行5年來，在探索過程中地票的概念屬性是否有變化？

黃茂軍：地票一開始就是通過市場方式決定的，這一直是它最鮮明的特點，由始至終都沒變過。

地票究竟是誰的，直到2009年我們才有了準確的認識。最初有人說是農村集體經濟組織的，也有人說是政府的，我們認為不對，應該是農村集體經濟組織和農民共享的。

地票到底是什么呢？我們的定性是原來農房宅基地使用權、農房所用權讓渡出來的財產權利和發展權利，最后形成了一種具有發展權利的新型權利形態，其度量是按照復墾驗收后耕地的面積來算的，價格最后靠市場來決定。

要讓農民實現上述權利，分享到城鎮收益，只能通過城鎮土地的級差地租來實現。其中，價值的實現就要通過指標這種形式來解決，才能形成良性循環。

需要特別指出的是，這個指標能促進城市和農村建設用地的統籌利用，但那不是我們的根本目的和出發點，而是實現耕地保護權益的通道。

此外，目前，重慶已形成三軌并行的土地供給架構：國家下達的建設用地指標，用于國家重點項目用地、工業用地和公益性建設用地；國家城鄉建設用地增減掛鉤的增量指標，用于滿足各區縣縣域經濟發展；地票指標則用于主城區經營性用地，主要是房地產開發。

我們之所以選擇經營性用地作為地票指標的切入口，也是經過慎重考慮的。

首先，工業用地的價格，全國都較低，重慶最高也就32萬元/畝，低的只有幾萬元/畝，現在地票價格基本穩定在20萬元/畝左右，放在工業用地中難以消化，也會影響工業發展；其次，如果用于基礎設施、公益設施，它本來屬于劃撥土地，要征用，本來要幾十萬元一畝，再增加成本也難以消化；唯一能用的就只有經營性房地產開發用地，目前重慶主城區樓面地價在2400元/平方米，房價在6700元/平方米，20萬元/畝的地票價格加進來就很低，只占1%不到，能較好的吸納消化。

正研究農用地分等定級/

NBD：地票制度接下來有哪些探索方向？

黃茂軍：我們現在正在研究對耕地試行農用地分等定級和產能核算制度，也就是說將土地分成12個等級，在地票使用時，用對等的土地進行使用，不對等的就要通過折算實現對等。

不過這個措施操作起來還有一定難度，比如產能不是目測就能測出來的，土壤的理化性狀、陽光水分也要兼顧，現在這還屬于一個專業問題，如何讓它簡便易行，降低操作成本還值得研究。

我認為，城鄉建設用地的統籌利用和規劃是重慶以及全國探索土地制度改革的方向，探索中要兩頭兼顧，但首要的是要保障耕地的數量和質量，不降低產能。還有要繼續堅持林地、園地與耕地的區分，繼續保證農村的發展空間以及保障群眾的權益。

下一步地票改革要和農村集體經營性建設用地流轉、農房交易流轉以及征地制度改革統籌推進。地票制度有一個非常獨特的特點，它可以實現空間上的優化布局，但地票只要符合咱們的規劃，農村的人口和建設用地會減少，農用地要增加，城市的建設用地應該要有所增加，在這一過程中，地、人、產業隨同前進，這是一個方向。

此外，地票對推進重慶五大功能區建設，促進區域協調發展也有積極意義。重慶正在實行五大功能區建設，每個功能區有不同的產業定位和人口布局。目前，重慶68%的地票來源于渝東南生態保護發展區和渝東北生態涵養發展區，通過實施地票，促進這兩個地區人口的轉移，增加耕地，有利于生態功能的修復。而地票用在都市功能拓展區、城市發展新區和渝東北、渝東南點上開發的地區，為其產業發展、城市建設和轉移人口安置增添了動力。

地票像一座“橋”，促進了人口流動、產業布局、用地配置良性互動，人口城鎮化與土地城鎮化更加匹配。以市場之手配置建設空間，促進區域協調發展，不同功能區實現自己的定位。