近期，第二次全國土地調(diào)查結(jié)果揭曉：至2009年底，我國耕地為20.31億畝，較之前公認(rèn)的數(shù)據(jù)增加2億畝。增加的耕地主要源于以下兩個因素：一是土地調(diào)查精度的提高導(dǎo)致統(tǒng)計總量的增加；二是“一調(diào)”因規(guī)避農(nóng)業(yè)稅費瞞報數(shù)目的公開化。此次，“二調(diào)”晾出的全國土地賬本非常詳細(xì)，所揭示出耕地結(jié)構(gòu)上的變化與質(zhì)量也令人深思。

首先，優(yōu)質(zhì)耕地減少，且不可再生。1996~2009年這13年間，大批優(yōu)質(zhì)農(nóng)田化為城市建設(shè)用地。中國水田等優(yōu)質(zhì)耕地主要集中在東南沿海地區(qū)，而這一地區(qū)恰恰是城市建設(shè)最快的區(qū)域。據(jù)統(tǒng)計，這一時期，城鎮(zhèn)用地增加4178萬畝，其中大部分是優(yōu)質(zhì)耕地。

其次，人地矛盾突出，后備耕地資源“告急”。隨著人口增長、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，我國人均耕地仍處于下降過程中。人均耕地從1996年的1.59畝降至2009年的1.52畝，不足世界平均水平3.38畝的一半。同時，后備耕地資源嚴(yán)重不足，目前上海、天津、海南、北京未利用土地資源已近枯竭；江蘇、安徽、浙江、貴州也已很有限。

另外，二次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國有8474萬畝耕地位于東北、西北地區(qū)的林區(qū)、草原以及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內(nèi)，還有6471萬畝耕地位于25度以上陡坡。從生態(tài)安全的角度看，這1.49億畝耕地中，有相當(dāng)部分需要退耕還林、還草。

最后，從耕地的質(zhì)量來看，國土資源部與環(huán)境保護(hù)部關(guān)于土壤狀況調(diào)查結(jié)果表明，我國中重度污染耕地大體在5000萬畝左右。另外還有數(shù)目不少的“漏斗地”。為解決土地污染問題，國家每年將拿出幾百億元，啟動重金屬污染耕地修復(fù)、地下水嚴(yán)重超采綜合治理的試點。

如此算來，如果將生態(tài)欠債與污染的耕地這兩大部分扣除，“18億畝”的耕地“紅線”實際上已岌岌可危。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，耕地尤其是種糧耕地正面臨四面八方的“圍剿”態(tài)勢，糧食安全面臨考驗。

一方面，非農(nóng)建設(shè)占用“虎視眈眈”。目前，各地非農(nóng)生產(chǎn)建設(shè)活動經(jīng)依法批準(zhǔn)占用耕地特別是基本農(nóng)田的，通常規(guī)定建設(shè)單位按照被占用的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行補劃，然而耕地空間上具有不可移動性及特殊的地力能力，通過空間上的補劃置換，要達(dá)到基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低的目標(biāo)非常困難。

另一方面，受利益誘導(dǎo)，種糧主體有減少耕地的動力。先來看地方政府，產(chǎn)糧區(qū)地方政府客觀上為其他地區(qū)“保留”了耕地而犧牲了其他發(fā)展機會，由于沒有一個很好的補償機制，產(chǎn)糧區(qū)地方政府保護(hù)耕地的動力不足。再看農(nóng)戶，由于耕地種糧以外的其他用途收益較高，加之種糧成本上升，糧價受壓。一些地方農(nóng)民寧可擱荒或少種，本來可以種兩季，現(xiàn)在只種一季。另外，耕地還可能被流轉(zhuǎn)成經(jīng)濟(jì)作物或非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，如此一來，“紅線”內(nèi)的用于糧食生產(chǎn)的耕地實際數(shù)量在減少。

“城鎮(zhèn)化”仍將是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推手，耕地特別是糧食主產(chǎn)區(qū)耕地將面臨城鎮(zhèn)化的種種“誘惑”與 “威脅”，保衛(wèi)耕地任重道遠(yuǎn)。所以，多出來的2億畝耕地，首先應(yīng)用于生態(tài)修復(fù)與污染防治，而不應(yīng)用于建設(shè)用地。必須采取有力措施保衛(wèi)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的耕地免受“侵蝕”。

首先，政府應(yīng)加強立法，加大跨部門的耕地保護(hù)執(zhí)法力度，保衛(wèi)耕地安全。有關(guān)耕地保護(hù)，目前只有《中華人民共和國土地管理法》、《國務(wù)院農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)。在實際執(zhí)行過程中存在不少問題與盲區(qū)，應(yīng)適時出臺我國《耕地保護(hù)法》，增強耕地保護(hù)的法律意識。國土資源部門與環(huán)保部門應(yīng)協(xié)調(diào)土地執(zhí)法，財政、農(nóng)業(yè)、水利等部門應(yīng)配合組織實施農(nóng)村土地整治，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。

其次，設(shè)立耕地保護(hù)基金，加大對耕地保護(hù)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。其一，地方政府應(yīng)從土地出讓收益、新增建設(shè)用地有償使用費和耕地占用稅中提取一定比例，并由財政兜底。設(shè)立耕地保護(hù)基金，用于耕地補貼；二是中央政府應(yīng)加大對耕地保護(hù)區(qū)，尤其是對糧食大省的財政轉(zhuǎn)移支付。

最后，應(yīng)重視發(fā)揮市場激勵機制，逐步建立耕地保護(hù)補償機制。長期以來我國耕地保護(hù)中激勵政策缺位，導(dǎo)致耕地保護(hù)者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)補償和激勵，不僅不利于耕地保護(hù)目標(biāo)的實現(xiàn)，而且還影響了地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間及不同區(qū)位農(nóng)民之間的和諧。

當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)建立產(chǎn)糧地區(qū)土地補償機制，產(chǎn)糧大省為了國家公共利益而放棄了更大的發(fā)展權(quán)，理應(yīng)得到經(jīng)濟(jì)補償。那些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份也應(yīng)增加對糧食輸出省份的補貼。此外，還應(yīng)積極探索建立節(jié)約集約用地激勵機制，調(diào)動相關(guān)主體實施耕地保護(hù)與改善耕地質(zhì)量的積極性。（作者系上海社科院經(jīng)濟(jì)所博士）