針對城鄉分治的體制，政府的首要任務是引導和推動改革，清除城鎮化健康發展的體制障礙。當前制約城鎮化的體制障礙主要在兩方面：一是農民出村的障礙，二是農民進城的障礙。這兩個障礙就像兩堵墻，會使城鎮化變成一個封閉的孤島。撇開了農村、農民和農業，城鎮化就只是一個空殼而變得毫無意義。

⊙劉尚希

城鎮化不是單一的經濟過程，而是經濟、社會、文化與政治復合轉型的過程。如果把人類社會比作一個有機體，那么城鎮化就不只是社會這個有機體發生的種種物理變化，如空間、狀態的改變，而且還包含著種種聚合、分解和再聚合的類似化學變化過程，會給這個社會帶來許多不曾有的新東西，包括經濟的、社會的、文化的、生活的、交往的、觀念的、制度的、道德的等等各式變化。但社會的“化學反應”是難以控制和預料的，這是一個自組織過程，誰也不知道，在眾多經濟、社會、文化元素相互反應之后會產生什么樣的新東西。這個過程本質上是不確定的，而且會變得越來越復雜，因而總是伴隨著公共風險。

公共化，這是把握城鎮化內涵最重要的方面，是城鎮化的本質。以工業化為基礎的城鎮化，形成了新一輪的公共化過程，衍生出不同于鄉村文明的城鎮文明。它區別于鄉村文明的地方，就在于公共化達到了一個更高的程度。隨著集中化、組織化和規模化的推進，公共化過程就會凸現出來，產生大量公共性問題，帶來大量公共事務和公共需求。社會的現代性，實質上就是公共性。例如集中居住，就產生了公共空間問題。一個小區里就有公共道路、公共綠地等公共設施；一幢樓里就有公共過道、公共電梯等公用設施。人們之間交往也變得公共化，鄉村社會那種基于血緣關系而展開的人情交往關系隨之終結，而代之以專業、契約的理性交往。以專業分工為基礎的人與人關系通過職業聯系起來，鄰里關系只具有單純的物理空間意義。公共文化、公共道德、公共規則和公共選擇等公共化問題就成為維系現代城鎮文明的核心內容，是通往人類未來文明的橋梁。但人們對公共化的認識和相關的知識至今都是零碎，因此，公共化總是伴隨著不確定性的放大和公共風險的增加。其實，各種公共化形式的外殼總是裹著各式各樣的公共風險。城鎮化，意味著我們要與不曾碰面的各種新的公共風險打交道。

城鎮化可以規劃，規劃本身也是人類歷史上城鎮化風險與危機的負反饋結果，但難以設計。當今的人們難以設想未來的城鎮化會是什么模樣。因為城鎮化不是發生在一個靜態的、單獨的地理單元，而是全球互動的。我國東部許多新型城市的興起，就是參與全球化過程的結果。經濟的全球化帶動了我國的城鎮化。地球上已有超過一半的人居住在城鎮，在全球化浪潮中，“地球村”正向著“地球城”演變。這是一個網絡化的復雜過程，城市、小鎮、鄉村都將納入到這個網絡中來，將地球的各個角落緊密地聯系在一起。但城市主導的這個包含經濟、社會、文化的復雜網絡并未定型，人類至今不知道它將會向什么方向演變。全球的城鎮化仍處于探索之中，并未終結，發達國家也是如此。1933年世界性的《雅典憲章》提出要尋找城市新模式，長期未果。至上世紀90年代，歐共體專家認為“正是目前的城市是不可持續發展的元兇”；2000年，一百多個國家代表參加的未來城市大會上《柏林宣言》認定“全世界的城市沒有一個真正做到可持續發展”；上海世博會前夕國際展覽局主席呼吁“我們不能閉上眼睛，現在別無選擇，必須創造出一種新型城市模式，這是上海世博會的使命之一”。就此來看，城鎮化仍未找到什么規律，所以難以人為設計。

城鎮化的動力來自于勞動分工的深化。勞動分工越細，專業化程度越高，相互之間的協作就越是緊密。依賴協作的專業化分工產生了更高的經濟效率，更帶來了空間形態上的集中、積聚和專業形態上的規模化，由此帶來了產業分工的細化和產業協作的網絡化。如果缺乏這個基礎，城鎮化是不可能發生的。農民變市民，與其說是社會身份的轉變，倒不如說是因勞動分工導致的職業身份轉變，即在專業化程度更高的非農產業就業。勞動分工奠定了農民市民化的經濟基礎，而農民社會身份的轉變，只是適應勞動分工深化而延伸到社會領域的變化。就此而言，城鎮化進程取決于勞動分工深化以及在此基礎上的產業發展。顯然，這是一個市場推動的自然發育過程。

那么，對于政府來說，其職能不是去對城鎮化“拔苗助長”，而是對城鎮化的復雜過程進行風險評估，管理各種不確定性，防范各種風險。針對城鄉分治的體制，政府的首要任務是引導和推動改革，清除城鎮化健康發展的體制障礙。城鎮化是全社會的，是社會平等化的過程，包含了城鄉一體化。消除城鎮化的體制障礙，決不應是基于城鎮自身利益的考量，而是從全體社會成員共同的發展成果能否共享而得出的。站在這樣的角度來觀察，當前制約城鎮化的體制障礙主要在兩方面：一是農民出村的障礙。農民的財產權不可交易，無法像城里人一樣，其財產可自由轉移，農民被束縛在傳統的財產關系之中，自然也就無法從市場獲得財產性收入，如房產增值收入、土地增值收入等。二是農民進城的障礙。這主要是戶籍制度及與之掛鉤的公共服務待遇。兩個障礙就像兩堵墻，會使城鎮化變成一個封閉的孤島。這樣一來，我國的城鎮化就會有“胎死腹中”的風險。撇開了農村、農民和農業，城鎮化就只是一個空殼而變得毫無意義。城鎮發展，不等于城鎮化。政府應從社會進化和社會網絡化的角度來看待和規劃城鎮化，促進社會平等，進而促進經濟質量提升。

(作者系財政部科研所副所長)