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每經記者 周洲 發自北京

《每日經濟新聞》記者獨家獲悉，上海自貿區2014版負面清單將于明年5月出爐。

新版負面清單的修改方式并不像業界猜測的那樣，直接在2013老版本上“拆拆補補”，而是將所有外商投資受限的部委條款列出來，逐條跟相關部委進行討論，先作加法，再作減法。

值得注意的是，這個版本的負面清單將淡化2013版的審批制投資管理體制的味道。

對2013負面清單不滿意

上海自貿區2013版本的負面清單有長長的190項特別管理措施。

在這些特別管理措施中，有38項是禁止投資類，比如稀土開采；有118項列明了投資形式或者股比、規模等明確限制，還有34項只標有模糊的“限制”要求，卻沒有更明細的標準，比如“限制投資棉花（籽棉）加工”。

上海財經大學自貿區研究中心副主任陳波接受《每日經濟新聞》記者采訪時，直言上海自貿區2013版負面清單，“連一個試驗的功能都沒有起到。”

2013版負面清單與2011版《外商投資產業指導目錄》中對外資的禁止類和限制類項目相似度極高，記者此前采訪了解到，作為中國首部負面清單的上海自貿區負面清單，實際上是在《外商投資產業指導目錄》的禁止類和限制類上參考而得。

上海自貿區負面清單羅列的190項特別措施中，禁止類38項，限制類152項。《外商投資產業指導目錄》中，禁止類36項、限制類78項、鼓勵類中的限制措施約43項，共約157項。二者吻合度極高。

“2014版負面清單肯定得瘦身。”陳波說，采取負面清單管理模式的大背景是中國準備更大幅度地對外開放，與其他國家和地區之間實現雙邊、多邊和區域貿易合作。

而在談這些合作時，很多發達國家對中國的原則性要求是必須拿出一個可以談判的負面清單。而2013版負面清單還拿不出手。

新版負面清單“先肥再瘦”/

上海自貿區總體方案的主要參與者全國政協委員、上海WTO事務咨詢中心總裁王新奎對 《每日經濟新聞》記者說，他也不滿意2013版負面清單。

目前，上海市管委會已經啟動了新版負面清單編制工作。

參與制定新版負面清單的王新奎對記者稱，2014版負面清單不是先“瘦身”，而是先“發胖”，再“瘦身”。“要有透明度，要把你（國內）所有的保護措施全部給列出來。你（對外商投資的限制）不能藏在后面，因為藏在后面不改，‘瘦身’了也沒有用。”

在2001年加入WTO時，中國已經有“透明度”的承諾。“透明度”包括可獲得性、可預見性和穩定性。

王新奎說，“透明度”按照慣常理解就是不公布就不執行，凡公布必須執行。

王說，搜集到的從地方到中央以及各部委對投資的限制，達17萬條之多。這造成了上海自貿區負面清單并沒能真正做到 “法無禁止皆可為”。

以民政部的 《殯葬法》規定為例，外商不能進入殯葬業，但《外商投資產業指導目錄》里并無涉及殯葬業，上海自貿區的負面清單里也沒有這一項。

在正面清單和負面清單的 “真空”地帶，外商投資受到了部門規定的限制，這導致外資企業一直在觀望，并沒有像中國企業那樣“搶灘”上海自貿區。截至11月底，新增的投資企業約近1400家，其中38家是外資企業，占比不到4%。

媒體也報道，外高橋保稅區抱怨自貿區掛牌后，來的外資企業“小蝦米”多，“大鱷”少。

“因為外商看不清楚負面清單是否真的對它們的投資放松了管制。”陳波說，“這些（管制措施）都要列出來，弄清楚到底有多少‘保護措施’，然后要跟國務院各部委去商量，哪些要取消掉，再出來一個實實在在的、具有透明度的負面清單。”王新奎說。

他還稱，新版負面清單將會淡化對《外商投資產業指導目錄》的參考，估計明年5月出爐。

中央應牽頭頂層制度設計/

2013版負面清單飽受詬病的背后，是頂層設計的缺位。

“至今沒有看到負面清單的制定程序上有什么改進。”陳波說。

在負面清單的制定中，自貿區內法律法規的制定也需要改革。“這個從來沒看到有所改變，法律的制定過程不合理。”陳波說。

在他眼中，法律法規應該由相關部委和管理部門的人員、專家和學者之間共同制定一個草案，再經智囊團的頭腦風暴，來評審是否有問題，然后召集利益相關方提意見。

“如果沒有這樣的程序，規則怎么定都會有問題，因為沒有一個很好的機制將政策的謬誤性防患于未然。政策制定的過程被忽略了，制定政策的方法沒有改，這是2013負面清單負面評價較多的原因。”陳波說，“但愿2014版負面清單能更多訪問企業人士尤其是民營企業人士的意見。”

從這個角度來看，并未充分反映利益相關方意見的《外商投資產業指導目錄》并不具備足夠的合理性與合法性。

陳波認為，從負面清單上目前出現的尷尬可知，若按上海自貿區總體方案制定法律法規的話，會跟現行的法律法規有沖突，而全國人大常委會并沒有授權上海自貿區可以突破這些禁區。“中央層面沒有授權自貿區可以突破。那到底做還是不做呢？”

陳認為，上海自貿區要放開手腳試驗，只能中央松綁。“現行法律的制定者在中央層面，而地方制定自貿區內的法律法規，如果地方跟中央當時的制定者之間沒有一個銜接，出臺的法規跟中央沒有銜接，那么可復制可推廣的可能性較小。地方自己出臺一個新法規，萬一跟國家的沖突比較大，3年之后復制推廣會很困難。”

也由此，陳波建議，政策制定須有一致性，參與全國性政策制定的人員需要參與，至少要了解上海自貿區的改革方案，由上海建議、中央跟各部委統籌作頂層制度設計。

“地方和中央有接軌，將來制度創新才能復制。否則以后批復的其他自貿區也會遇到這些問題。”陳波說。