推行地方融資改革 為基建投資“開源”

趙曉 史貴存

隨著發改委對又一輪大規模基建投資項目的審批，以及在 “穩增長”目標下，各地政府紛紛拋出“促投資”計劃。此外，統計數據顯示，截至9月24日，今年地方政府債券招標已有十六期 （包括地方自主發行與財政部代理發行），累計發行金額2473億元，已經超過去年全年1781.6億元的額度。可見，政府投資的資金缺口還很大，錢從哪里來是個不得不考慮的問題。

據報道，此次審批的項目，近6成資金需要依靠銀行貸款和其他融資渠道籌集。但在當前銀行貸款收緊的情況下，地方政府只能把債券、信托產品作為主要融資方式。另外，由于目前中國缺乏為基建作長期債務融資的工具，普遍存在 “短債長投”現象，這無疑增加了流動性風險，為地方債務危機埋下了隱患。因此，在現實壓力下，我們更應該推進地方融資改革，為基建投資“開源”。

我國城市軌道和市政建設項目目前主要由地方城投公司負責建設，并沒有中央預算內資金支持。所以，地方大規模投資項目建設資金將主要來自于銀行貸款、地方融資平臺以及未來軌道沿線的房地產項目開發。

逐一來看，在銀行貸款方面，目前商業銀行信貸結構也呈現“短多長少”的狀況。今年前7個月，銀行新增對公中長期貸款1.14萬億元，占同期總新增貸款比例為21.2%，遠低于去年同期的32.8%。雖然8月的狀況略有改善，但起色不大。另外，截至6月末，我國銀行業不良貸款余額為4564億元，中行、工行、建行的貸存比都已經高于過去五年的平均水平。

此外，即使銀行愿意貸款，也很可能會因為無錢可貸而 “力不從心”。在這種情況下，銀行對地方政府相關項目放貸已非常謹慎。而且，銀行還要不斷提高貸款質量，并對前期不良貸款追加確認，這些都會增加銀行的“惜貸”情緒，嚴重制約銀行參與基建擴張的意愿和能力。

銀行貸款收緊后，很多地方融資平臺開始和信托、委托貸款、理財產品等非信貸融資緊密結合。近期債券融資有所放寬，城投債發行也在加快。但城投債目前已經被銀監會的相關要求嚴格管控，地方能夠發債的融資平臺數量十分有限。

在此情況下，以城投公司為代表的平臺，以基建類信托的形式為地方大量融資。但其風險主要取決于背后地方政府的財政實力。此外，受托公司是否有擔保或抵押等征信措施也需要慎重考慮，其最大的風險在于地方財政實力不濟，無法及時兌付本金及其收益，這就是基建類項目的延期風險。

保險金也是資金來源之一，保險金通過與投資基金、債券等金融工具的結合，也可以實現多元融資。

最后，發改委也在醞釀針對城鐵、城際軌道交通等項目的基礎設施私募債券，還將在企業債申報上對城市基建類公司債簡化程序，加快審核。另外，由于養老金與基建投資的周期最為契合，如時機成熟應試點以約定儲蓄為主要手段，使之成為長期債券，并投入到市場中。

短期內，基建資金來源可以主要依靠以上幾個方面。但從長期看，推行地方融資改革，才能為大規模基建投資“開源”。建立規范的地方公債制度，在有限制的條件下授權地方政府發行債券，將是中國公債制度改革的方向。

除此之外，還有很多其他的改革建議。如央行行長周小川提出的關于“地方債屬地化”觀點，近期受到了廣泛關注。對此，筆者認為，這是個好想法，但目前還很難落地。具體實施之前，需具備如下幾個條件：第一，地方政府在嚴格的會計制度約束下，還需具有完善、透明的資產負債表；第二，信息要對稱，地方政府的人均債務率、債務余額和收入與債務比等關鍵信息，要對當地居民完全披露；第三，當地居民具備參與政府負債投資項目決策的權利；第四，要建立監管服務機構，提高當地居民信息甄別能力和風險規制的能力。

總之，在地方融資改革的實踐中，應規范、科學地改進融資計算方式及程序，將項目做成標準投資品，并以此來吸引資金，還要解決監管過程中出現的門檻問題。長期以來，我國的基建投資主要依靠政府財政、土地融資和銀行貸款，投資主體一元化，社會資本參與程度很低。未來，應利用信托、證券、投資公司等多種形式，讓更多的社會資本參與基礎設施建設，使其融資模式市場化。另外，在引入社會化資本的過程中，還要打破壟斷，破除“玻璃門”、“彈簧門”，以減輕地方政府自身舉債的壓力和還債風險。