每經評論員 葉檀

沒有透明的預決算，就沒有公共財政。沒有公共財政、沒有硬約束，會發生什么事？鐵道部天價宣傳片足以讓我們管中窺豹：媒體披露財務詳情如下，5分鐘的簡陋宣傳片，花費1850萬元，沒有經過招標，支付導演250萬元酬勞（稅后）和117.8萬元稅款，即使拍攝費用高達600萬元，流向黑洞的費用總計882.8萬元。也就是說，預算將近一半流向了黑洞，其中有接攬生意一接一個準的公司，有鐵道部的貪腐人員。

按照2011年中央決算報告，中央公共財政支出56435.32億元，完成預算的103.8%，增長16.8%。其中，中央本級支出16514.11億元，完成預算的96.9%，增長3.3%；中央對地方稅收返還和轉移支付支出39921.21億元（相應形成地方財政收支），完成預算的107%，增長23.4%。如果其中有一部分資金流向黑洞，這對處于財政、貨幣緊縮期的中國經濟，是不可承受之重。

表面看來，鐵道部的投資與關聯的實體企業是市場實體，與公共財政不相干，其實大謬不然。鐵道部60%的負債率，2萬億元的債務，5000多億元的鐵路建設債券以及向下游企業拖欠的2000多億元，無一不是以政府信用為隱性擔保，獲得的低息債券，應納入國有資本經營預算范圍。目前預算軟約束的現狀是，全國人民勒緊褲腰帶發展高鐵，而某些高鐵項目卻成為失去約束的資金黑洞，成為尋租者的樂園，成為權貴公司的寄身地。

全國人大官網上公布的《預算法修正案（草案二次審議稿）條文》，無法量化與執行的字眼過多，約束力不強，國庫收支的負責部門不清楚，堅持中國預算核心癥結的分稅制沒有動搖，意味著難以重建中央與地方財政平衡。

《修正案》將第三條改為第九條，修改為 “各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”。什么叫勤儉節約、量力而行、講求績效？沒有一個政府層級在編制本級預算時，認為自己是奢侈浪費的。

對于公共財政的約束力疲軟無力，《修正案》規定，“各級預算的編制、執行、監督應當建立健全相互制約、相互協調的機制”，各級政府部門預算審查與批準均由人大審議。不得不指出的是，到目前為止，某些地方人大仍有“橡皮圖章”綽號，鮮見人大提出異議對預決算實行嚴厲的監督，人大似乎更像幫忙者，而不是身負重任的監督者。公眾得知預決算的情況，目前較為可靠的途徑是通過審計署的審計報告，從李金華先生掀起審計風暴以來，審計報告給公眾提供了一扇通向公共財政使用效率的狹窄小窗。

但審計署無法承擔建立公共財政的重任，這是由審計署的職能所決定的。此外，行政體系內部的自我監管天生缺乏獨立品格，這不是審計體系的垂直管理能夠解決的，人們有理由擔心，一旦審計署的上級不愿意看到過多的問題，一旦審計署受到巨大的壓力，會不會從“看門狗”變成“寵物狗”？

近兩年中央各部門公開本部門預算以及三公經費，本意是通過公眾監督，降低公共管理的成本。筆者曾經咨詢地方官員，目前的三公經費比以往要嚴格得多，但三公經費的公開卻不盡如人意，三個數字幾句話，如同天書。正如有的統計數據是誤導公眾的，有的三公經費公開是讓人更糊涂的，不包括項目支出，公眾無法了解哪一項該支出哪一項不該支出，尋租的空間有多大、執政效率有多高，猜測的結果必然導致群體的心理激憤。

在預算方面還缺乏博弈平臺，如地方財政不允許赤字，但面臨經濟下行壓力，各地政府推出地方版的財政刺激政策，長沙出臺超過8000億元的投資計劃，預計未來5年每年投資額在1600億元左右，而長沙市去年全年的地方財政總收入只有668.11億元；另有消息稱，貴州或將出臺3萬億元發展規劃，貴州省2011年的財政收入只有1330億元。這正是，政府投資市場投資難區分，細蛇吞象天天演。

在軟約束的情況下，將實質性權力從央行等相對獨立部門劃入財政部門，將是一場災難。

《修正案》擬刪除現行預算法中“中央國庫業務由中國人民銀行經理”的規定，在“監督”部分，新增“各級政府財政部門負責監督檢查本級國庫辦理的預算收入收納、劃分、留解、退付及預算支出的撥付業務”。不要說財政部門賬戶數量龐大難以監管，不要說江蘇、江西等地曾爆發官員挪用財政專戶案件，就說銀行與財政部之間管理費用，就說目前財政部門的性質，將國庫撥付實質權利交給財政部，是一大險招。

沒有公共財政，社會運行成本巨大。目前各部門應放下部門利益，拋棄蠅頭小利，頂層設計出包括預算民主在內的基本公共規則，讓轉型關鍵時期的國家，能更順利地前行。