葉祝頤

    十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議6月30日下午表決通過(guò)行政強(qiáng)制法。該法共7章71條，其中明確規(guī)定，“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。”

    由于牽涉公共利益、執(zhí)法部門(mén)利益以及公民權(quán)利，行政強(qiáng)制法從1999年開(kāi)始醞釀，歷經(jīng)全國(guó)人大四次審議，歷時(shí)12年，如今終獲通過(guò)，令人欣慰，值得期待。用法律的形式規(guī)范行政強(qiáng)制權(quán)，體現(xiàn)了行政強(qiáng)制的“法定原則”。行政強(qiáng)制法在保證行政機(jī)關(guān)履行行政強(qiáng)制權(quán)力，提高執(zhí)法效率的同時(shí)，也對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行了限權(quán)的法律設(shè)計(jì)，其中不乏亮點(diǎn)。

    比如該法規(guī)定，“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采取非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理的目的，不得設(shè)定和實(shí)施強(qiáng)制。”“實(shí)施行政強(qiáng)制，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與強(qiáng)制相結(jié)合”限制了行政強(qiáng)制措施的濫用，充分體現(xiàn)了行政強(qiáng)制措施“不得濫用”的立法原則。

    又比如該法規(guī)定，“當(dāng)場(chǎng)告知或者實(shí)施行政強(qiáng)制措施后立即通知當(dāng)事人家屬實(shí)施強(qiáng)制措施的行政機(jī)關(guān)、地點(diǎn)和期限”；實(shí)施限制人身自由的行政強(qiáng)制措施不得超過(guò)法定期限等。行政強(qiáng)制法不是為了強(qiáng)制而強(qiáng)制，而是著眼于解決問(wèn)題。該法回應(yīng)了民眾核心利益關(guān)切，在維護(hù)行政強(qiáng)制權(quán)威的同時(shí)，也注重了對(duì)公民合法權(quán)利保護(hù)，貫穿了以事實(shí)為依據(jù)，以人為本的法律精神。

    再比如該法有規(guī)定，對(duì)公民、法人或者其他組織，可以向行政強(qiáng)制的設(shè)定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)就行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施提出意見(jiàn)和建議，“有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究論證，并以適當(dāng)方式予以反饋”。如此規(guī)定疏通了民意渠道，有利于公民、法人、其他組織與行政機(jī)關(guān)的良性互動(dòng)。

    換個(gè)角度看，雖然行政強(qiáng)制法不乏亮點(diǎn)，但是，“徒善不足以為政，徒法不能以自行”，善法還要善施。行政強(qiáng)制之所以被濫用，不僅在于沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)定，而且與權(quán)力濫用慣性有關(guān)。行政強(qiáng)制法獲通過(guò)只是保證行政強(qiáng)制行為合法有效的基礎(chǔ)，并不能從根本上保證行政機(jī)關(guān)依法行政，還應(yīng)該追尋行政強(qiáng)制權(quán)力被過(guò)度使用的權(quán)力根源。

    雖說(shuō)法律規(guī)定充滿善意，但是行政執(zhí)法工作千頭萬(wàn)緒，更多的行政強(qiáng)制行為靠地方行政機(jī)關(guān)與執(zhí)法部門(mén)去完成。如果行政機(jī)關(guān)與執(zhí)法者對(duì)行政強(qiáng)制行為自由裁量權(quán)過(guò)大，如果有人頭腦中的長(zhǎng)官意志作祟，他們?nèi)钥赡転E設(shè)行政強(qiáng)制。盡管被行政強(qiáng)制者有權(quán)提出意見(jiàn)和建議，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)以適當(dāng)方式反饋，但是如果沒(méi)有配套的問(wèn)責(zé)處罰措施跟進(jìn)，行政機(jī)關(guān)會(huì)不會(huì)認(rèn)真反饋意見(jiàn)，會(huì)不會(huì)誠(chéng)心糾錯(cuò)？如果不理清這些問(wèn)題，違法行政難以避免。

    在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法生態(tài)中，領(lǐng)導(dǎo)的話往往比法律更管用。坊間流傳這樣的順口溜：黑頭（法律）不如紅頭（文件）、紅頭不如白頭（領(lǐng)導(dǎo)批條）、白頭不如口頭（領(lǐng)導(dǎo)指示）。這就是官本位盛行，長(zhǎng)官意志高于法律、文件的現(xiàn)實(shí)縮影。因此，行政強(qiáng)制法從程序上規(guī)范了行政強(qiáng)制行為，但是還不能從根本上解決權(quán)大于法，保證行政強(qiáng)制實(shí)體正義的問(wèn)題。要全面推進(jìn)依法行政，除了給行政強(qiáng)制立規(guī)矩以外，要完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，從根本上改變權(quán)力高于正義、高于法律的問(wèn)題，確保政府依法行政。

    在這方面，公共行政管理專(zhuān)家丁煌的建議值得聽(tīng)取：“改變單純向上負(fù)責(zé)的行政工作模式，績(jī)效評(píng)估主體由單一化轉(zhuǎn)向多元化。”如果民眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部擁有監(jiān)督權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)，且評(píng)價(jià)意見(jiàn)影響到領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效評(píng)價(jià)，濫設(shè)行政強(qiáng)制，不尊重公民合法、奉行長(zhǎng)官意志的相關(guān)人員，肯定會(huì)有所顧忌。

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