煙草局控煙遭質疑 專家呼吁煙草稅“價稅聯動”

每日經濟新聞記者  何珺

話題緣起

　　1月9日是中國簽署  《煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》）5周年之日。按照5年前的承諾，這也是我國在室內公共場所和室內工作場所實現100%禁煙的最后期限。如今看來，我們失約了。

        在1月10日舉行的新聞發布會上，衛生部新聞發言人鄧海華坦承：“以往的經驗表明，一部‘國際法’在我國要進行推廣和實施，必須有強有力的  ‘國內法’作為基礎。”而這一部期待中的‘國內法’，至今遙遙無期。

        本期，《每日經濟新聞》（以下簡稱NBD）邀請到兩位專家，重點從用經濟手段控煙的角度來闡述，為何控煙勢在必行，為何煙草業將成為夕陽產業。

“煙草局管控煙”是根源

        NBD：《公約》在中國生效5年，但您最新發布的報告對于中國履約的執行情況只給出了37.4分的平均分（滿分為100分），原因何在？

        楊功煥：減少煙草需求和供給是《公約》的核心目標，但從《公約》談判開始，即2000年后，我國卷煙產量逐年增加。2009年，我國的卷煙產量為22901.5億支，銷量達到22887.5億支，與2000年相比，增長了近40%，這值得相關部門深思。

        具體來說，有很多方面都與《公約》的要求相距甚遠。比如，目前我國還沒有國家級室內公共場所和室內工作場所禁止吸煙的法律法規；煙草的廣告、促銷、贊助比比皆是，廣告法遲遲沒有修訂；卷煙包裝也沒有按要求起到明顯警示大眾煙草危害的目的等。

        NBD：我國控煙面臨哪些難處？

        楊功煥：首先，國家煙草專賣局和煙草總公司合二為一，作為中國履約部際協調領導小組的主要成員單位，利用政府公權力繼續促進煙草的生產和銷售，這是導致控煙效果不佳的主要原因。

        另一方面，目前控煙經費和人力方面的缺口都很大。2009年，在國家層面相當于全職從事控煙工作的人員數量只有27人。國家財政每年投入控煙工作的經費大約為2000萬元，雖比《公約》生效前有所增加，但依然和需求不相匹配。很多時候，我們控煙都有賴于國際社會的支持。

種煙收益遠不及種糧

        NBD：控煙會影響煙農利益嗎？

        蔣中一：煙農的積極性則主要取決于種煙的成本收益率和互競作物（如糧食作物）的比較收益。調查顯示，在不考慮補貼的情況下，大多數省區的烤煙成本收益率均為負值，烤煙生產與糧食生產的成本收益率差距較大。以山東省為例，2007年種煙的成本收益率為-2.24%，而種小麥的成本收益率高達30.90%。

        算上生產補貼，烤煙的成本收益率大幅提高，因為我國烤煙補貼力度高于糧食補貼。但在山東，補貼后的種煙成本收益率依然遠低于種小麥。

煙草業貢獻已低于成本

        NBD：長遠來看，煙草業是否有可持續性？

        蔣中一：在烤煙的生產成本中，雇工成本約占9%，加上農戶勞動力折價計入成本，將占到50%以上。

        隨著工業化發展和勞動力價格上漲，農村勞動力一定會投向收益更高的行業。作為勞動投入密集型的產業，烤煙生產將直接受到勞動力轉出的沖擊。

        而且，烤煙生產不僅面臨著較高的投入，還具有較大的自然風險，全國烤煙生產面積多年來一直在平緩減少。

        楊功煥：不少人認為，煙草業對稅收作了很大貢獻，但調查顯示，從1999年起，我國煙草業所做的社會經濟貢獻（含就業貢獻）開始低于其所導致的總社會成本。比如2005年，煙草業上交的利稅總額為2400億元，但吸煙造成的直接和間接成本高達2526億元。到了2010年，這一趨勢愈發明顯。

        我的建議是，在現有的專賣體制下，對產業規模、投資、產量指標等進行嚴格控制，鼓勵煙草行業轉產和多元化經營；采用非價格政策、補貼和轉產政策、貿易政策等多種政策工具及組合，組織和資助煙民轉向替代性作物種植，或進入第二、三產業，或進入城鎮就業。

建議撤煙葉稅、提煙草稅

        NBD：由種煙的負效益性決定，煙農維持生產需要依賴于煙草企業的大力投入，對于控制烤煙生產，有什么好的建議嗎？

        蔣中一：在農村稅費改革后，煙葉稅作為地方稅種被保留，以價內稅方式計征，而煙葉稅對主產區縣、鄉兩級的財政收入中的分量很重，并和煙草建設投入和當地政府的支持密切相關。

        比如2008年，湖南桂陽縣的煙葉稅收入占財政收入的25.25%，每畝煙田建設投入超過500元，縣政府和各鄉政府都設有煙辦，由縣長兼任主任。相反，曾是我國烤煙三大產區之一的山東青州市由于近年來轉向工業化發展，對煙田建設幾乎沒有投入，2008年煙葉稅收入幾乎為零。

        因此，我建議取消煙葉稅，由上級財政對主產區的稅收損失給予補貼，并切斷縣、鄉政府和煙草公司的利益紐帶。

        NBD：采用經濟手段抑制煙草消費被公認為是最有力的方式之一，具體有哪些措施可以執行？

        楊功煥：目前，我國煙草消費稅為36%~56%，而國際上煙草的稅率在70%左右。我建議逐步提高煙草消費稅率，建立“價稅聯動”機制。

結束語：

        “十一五”期間的“控煙”已暫告失敗，“十二五”的步子則剛剛邁開。雖然在近日召開的全國衛生工作會議上，國家衛生部仍未將“控煙”兩字直接寫入“十二五”衛生發展的總體目標，但我們也看到，北京等地方政府已明確提出“十二五”的控煙計劃。作為全球最大的煙草生產國和消費國，中國控煙的成功就是世界控煙的成功。

對話嘉賓

楊功煥  中國疾病預防控制中心副主任

蔣中一  農業部農研中心研究員



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