專訪陸銘：公共服務(wù)要均等化，要按照常住人口來(lái)配置

每經(jīng)記者｜梁宏亮    每經(jīng)實(shí)習(xí)記者｜王思雨    每經(jīng)編輯｜楊歡    

陸銘 圖片來(lái)源：受訪者供圖

“十四五”開(kāi)局起步，如何充分利用國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源的優(yōu)勢(shì),加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)新發(fā)展格局，是我國(guó)開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的關(guān)鍵。

當(dāng)下，我國(guó)城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展仍存在諸多結(jié)構(gòu)調(diào)整的空間。一些體制性、結(jié)構(gòu)性問(wèn)題如果能夠得以解決，將能產(chǎn)生巨大的“制度紅利”，激發(fā)出更加強(qiáng)的發(fā)展動(dòng)能。

2020年12月27日，由上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院主辦，上海交通大學(xué)安泰經(jīng)管學(xué)院市場(chǎng)辦學(xué)發(fā)展辦公室承辦，每日經(jīng)濟(jì)新聞特別支持的“安泰交響”新年論壇暨“安泰視界”年度盛典將在上海國(guó)際會(huì)議中心舉行。

在這場(chǎng)論壇上，上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授陸銘將帶來(lái)題為《城市進(jìn)化：集約、安全與活力》的主題演講，解析新格局下，區(qū)域與城市實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的破題之道。

本次論壇開(kāi)幕前，陸銘教授接受了每日經(jīng)濟(jì)新聞?dòng)浾叩膶ＴL。他表示，對(duì)于大城市特別是超大城市，要關(guān)注大量外地人口的公共資源需求。公共服務(wù)要均等化，要按照常住人口來(lái)配置。

NBD：您曾多次提到，要打破行政邊界制約，進(jìn)行都市圈內(nèi)統(tǒng)一的土地開(kāi)發(fā)規(guī)劃。在進(jìn)行“十四五”期間都市圈的規(guī)劃時(shí)，應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注哪些問(wèn)題？

陸銘：

關(guān)鍵的問(wèn)題就在于：我們現(xiàn)在土地的規(guī)劃，包括建設(shè)用地指標(biāo)的分配，都是以行政管轄邊界為單位的。

舉兩座城市的例子——上海和深圳。城市規(guī)劃通常是以行政管轄的邊界來(lái)制定的。城市建設(shè)用地指標(biāo)由上級(jí)規(guī)定，一般來(lái)說(shuō)不能突破。

但是客觀上來(lái)講，當(dāng)一個(gè)大城市走向都市圈的時(shí)候，都市圈中心城市要與周邊中小城市連片發(fā)展。這就意味著，都市圈內(nèi)保留了太多農(nóng)業(yè)用地，這些農(nóng)業(yè)用地是可以發(fā)展成建設(shè)用地的。

現(xiàn)在，國(guó)家已經(jīng)允許建設(shè)用地指標(biāo)的異地交易。也就是說(shuō)理論上來(lái)講，像深圳和上海這樣建設(shè)用地指標(biāo)比較緊缺的地方，是可以到欠發(fā)達(dá)地區(qū)去購(gòu)買指標(biāo)的，但卻受到了以行政管轄范圍為界制定的城市規(guī)劃的影響，對(duì)農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地的控制跟不上發(fā)展的需要。

未來(lái)，都市圈范圍內(nèi)在用地指標(biāo)的分配上，還需要統(tǒng)一步伐。我們現(xiàn)在期待的是，相關(guān)的都市圈規(guī)劃能夠早日推出，來(lái)改變現(xiàn)在中心城市發(fā)展受限的狀況。

NBD：“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，許多城市一直在試圖擺脫發(fā)展模式上的“路徑依賴”，希望探索出新的道路。您認(rèn)為，在探索新賽道的過(guò)程中，城市需要注意哪些問(wèn)題？

陸銘：

每座城市的經(jīng)濟(jì)總量和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，與國(guó)家發(fā)展格局以及城市自身?xiàng)l件是息息相關(guān)的。沿海地區(qū)地理?xiàng)l件比較好的城市，往往形成以超大城市為中心，先進(jìn)制造業(yè)圍繞中心的周邊進(jìn)行發(fā)展的格局。

而對(duì)于一些規(guī)模不夠大的城市來(lái)說(shuō)，因?yàn)榈乩項(xiàng)l件受限，或者遠(yuǎn)離港口和中心城市，那就需要找到自己的比較優(yōu)勢(shì)。

在過(guò)去的若干年中，中國(guó)出現(xiàn)的真實(shí)情況是：一些城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿﹄m然有限，但城市擴(kuò)建的速度非常快，建設(shè)了大量廣場(chǎng)和新城，造成了“超標(biāo)建設(shè)”。

因此，每個(gè)城市都需要根據(jù)自身?xiàng)l件去找到合適的產(chǎn)業(yè)定位。中國(guó)城市的發(fā)展仍應(yīng)遵循“因地制宜”的方式。

比如，一些城市的規(guī)劃是重點(diǎn)打造先進(jìn)制造業(yè)，另一些城市則重點(diǎn)關(guān)注服務(wù)業(yè)，而有些城市未來(lái)的產(chǎn)業(yè)是以農(nóng)業(yè)和旅游為主。這樣才能形成全國(guó)統(tǒng)一、相互分工、協(xié)調(diào)有序的城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

一些發(fā)展條件并不好的城市盲目擴(kuò)張，因投資回報(bào)不足而加劇了債務(wù)負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致地方政府債務(wù)問(wèn)題，這是一種低質(zhì)量的發(fā)展。

我們希望看到的是，下一輪城市發(fā)展過(guò)程中，不顧自身?xiàng)l件的盲目發(fā)展的思路能夠得到校正。每個(gè)地方重點(diǎn)發(fā)展具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

NBD：城市化過(guò)程伴隨著農(nóng)民進(jìn)城的問(wèn)題。應(yīng)從哪些方面保障“初代市民”的基本權(quán)利？另一方面，少數(shù)城市人口希望“回流農(nóng)村”發(fā)展，這部分人的愿望應(yīng)怎樣從“人地關(guān)系”上進(jìn)行保障？

陸銘：

從大的趨勢(shì)角度來(lái)看，城市化進(jìn)程在不斷推進(jìn)，城市化率在不斷提高，這是全世界出現(xiàn)的普遍現(xiàn)象。我們談?wù)撊魏螁?wèn)題，應(yīng)該在大的背景之下去談?wù)摗?/p>

對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，進(jìn)城就業(yè)和居住，相應(yīng)地也會(huì)納稅。這樣一來(lái)，中國(guó)應(yīng)該逐漸實(shí)現(xiàn)“在哪里就業(yè)居住，就在那里納稅，并獲得公共服務(wù)和社會(huì)保障”。

在以前的發(fā)展過(guò)程中，我們常常存在一個(gè)誤解，認(rèn)為城市化進(jìn)程到了一定階段就會(huì)停止。有一種觀點(diǎn)還認(rèn)為，隨著產(chǎn)業(yè)升級(jí)，有些農(nóng)民在未來(lái)的城市中找不到工作，這些觀點(diǎn)都是絕對(duì)錯(cuò)誤的。

今天的中國(guó)，應(yīng)該下決心推進(jìn)城市化進(jìn)程，并為那些在城市里就業(yè)居住的人群提供均等化的公共服務(wù)。對(duì)于進(jìn)城的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，只要在城市里呆一天、納了稅，就應(yīng)該向他提供城市里的公共服務(wù)。

當(dāng)然，也會(huì)有一些在城里呆久了的人，想去農(nóng)村呼吸新鮮空氣。我想特別強(qiáng)調(diào)的是，這不是主流。即便美國(guó)或日本等發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)了這種情況，也都是在城市化率不斷提高的背景下產(chǎn)生的。可以設(shè)想的是，農(nóng)村房屋即便不能買賣，是否可以允許合法化長(zhǎng)租和改建，來(lái)滿足這部分人的愿望。

所以，中國(guó)制度改革的方向，應(yīng)該順應(yīng)城市化的進(jìn)程。內(nèi)循環(huán)為主就是需要生產(chǎn)要素能夠在地區(qū)和城鄉(xiāng)間順暢流動(dòng)。要讓不同類型的人的選擇能在國(guó)家層面得到制度上的保障，這樣才能順暢地實(shí)現(xiàn)以內(nèi)循環(huán)為主的國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)。

NBD：過(guò)去很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，對(duì)“土地財(cái)政”的依賴是否是房地產(chǎn)價(jià)格上漲的主要原因？ 

陸銘：

首先，我們應(yīng)該更加客觀公正地看待土地財(cái)政。

如果僅把土地財(cái)政作為一種政府的收入來(lái)源來(lái)看，它實(shí)際上僅相當(dāng)于一項(xiàng)金融工具。

政府出讓土地的使用權(quán)所形成的市場(chǎng)拍賣價(jià)格，反映了未來(lái)的土地增值收益。而未來(lái)的土地增值收益實(shí)際上與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力密切相關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力又受到了當(dāng)下地方政府進(jìn)行的各類的投入活動(dòng)影響，這就形成了一個(gè)閉環(huán)。

問(wèn)題的關(guān)鍵是，政府的財(cái)政收入拿來(lái)做什么？

政府的財(cái)政收入可以用來(lái)做兩件事情。首先是促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)有效、可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)剛才所說(shuō)的閉環(huán)的形成。另外，可以將土地財(cái)政收入用來(lái)提供公共服務(wù)，比如將出讓住宅用地的收入來(lái)修建廉租房，用來(lái)提供給買不起房子的人住。這就相當(dāng)于是一種再分配制度。

所以說(shuō)，如果土地財(cái)政制度的功能被用好的話，它既是一個(gè)金融工具，又能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，還能實(shí)現(xiàn)再分配。過(guò)去土地財(cái)政問(wèn)題出現(xiàn)在哪里呢？在于沒(méi)有很好地運(yùn)用它。

沒(méi)有用好它的問(wèn)題，出在兩個(gè)層面：

第一層是來(lái)自于中央層面建設(shè)用地指標(biāo)的分配出了問(wèn)題。我們長(zhǎng)期以來(lái)在人口流出地配置了大量建設(shè)用地指標(biāo)，而在人口流入地配置的建設(shè)用地指標(biāo)是不足的。這樣一來(lái)，會(huì)導(dǎo)致人口流入地的房?jī)r(jià)上漲，給大家造成土地財(cái)政出問(wèn)題的錯(cuò)覺(jué)。其實(shí)，不是土地財(cái)政本身的問(wèn)題，而是建設(shè)用地指標(biāo)太少了。

第二層面的問(wèn)題是跟地方政府行為有關(guān)。當(dāng)?shù)胤秸鲇诙愂兆畲蠡目紤]，傾向于把大量建設(shè)用地指標(biāo)用來(lái)建設(shè)工業(yè)園和商業(yè)地產(chǎn)。結(jié)果導(dǎo)致我們工業(yè)園內(nèi)部的密度很低、商業(yè)地產(chǎn)空置率很高，但住宅用地的供給卻是不足的，最后結(jié)果則是住宅價(jià)格上漲了。

因此，我們要改變的是地方政府的行為，而不是土地財(cái)政制度本身。土地財(cái)政本身用好的話，是個(gè)好制度；用得不好也是壞制度。我們要思考，配套的政策和地方政府的行為是否出現(xiàn)了問(wèn)題。

NBD：我們發(fā)現(xiàn)，優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療和教育資源在大城市越來(lái)越集中，存在著城內(nèi)和城際雙重資源分配不均的問(wèn)題。在人口聚集過(guò)程中，怎樣平衡醫(yī)療、教育等公共服務(wù)的公平與效率？

陸銘：

如果是看總量意義上的分布，這種說(shuō)法是對(duì)的。但當(dāng)我們換個(gè)角度，把醫(yī)療和教育資源總量跟當(dāng)?shù)厝丝诳偭咳?duì)比，很可能結(jié)果是醫(yī)療和教育資源越多的地方，緊缺程度反而越是嚴(yán)重。

比如，我們看到，一些超大城市的人口在不斷增長(zhǎng)，而中小學(xué)的數(shù)量卻在減少；反過(guò)來(lái)再看人口大量流出的地區(qū)，那里的學(xué)校已經(jīng)開(kāi)始招不到學(xué)生了。為什么會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象？原因就在于中國(guó)的戶籍制度。

我們的中小學(xué)資源主要提供給了擁有本地戶籍的孩子，公共資源原來(lái)主要是按照戶籍人口來(lái)配置的。總體上來(lái)講，人口大量流入的大城市和特大城市，特別是超大城市，教育資源的供給非常緊缺。大量外地人口的公共資源需求，并不在我們傳統(tǒng)體制的覆蓋之下，盡管有些外來(lái)人口已經(jīng)被納入到了公共服務(wù)的提供體系，但和外來(lái)人口的總數(shù)相比，短缺現(xiàn)象還非常嚴(yán)重。

解決這個(gè)問(wèn)題，接下來(lái)我們要做好幾件事情：

第一件事，公共服務(wù)要均等化，要按照常住人口來(lái)配置。這就意味著，在人口大量流入的地方，需要大力建設(shè)學(xué)校和醫(yī)院，并且原來(lái)集中于市中心的公共服務(wù)資源會(huì)隨著城市的擴(kuò)張而均等化布局到郊區(qū)。一般來(lái)說(shuō)，郊區(qū)又恰好是外來(lái)人口比較集中的地方。這樣，既在空間上實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)均等化，又在戶籍和非戶籍人口之間實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)均等化。

在人口流出地，要加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付。公共服務(wù)的供給是有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的，人口流出對(duì)地方財(cái)政收入會(huì)有負(fù)面影響，這個(gè)時(shí)候，就需要中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)推進(jìn)地區(qū)間城鄉(xiāng)間的公共服務(wù)均等化。

第二件事，是提高公共服務(wù)供給的有效性。舉例來(lái)說(shuō)，由于農(nóng)村人口的減少，現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了所謂“空心村”的現(xiàn)象。一個(gè)村子里可能就是幾個(gè)老人，甚至連小孩子都沒(méi)有了。這就需要在人口流出的地方做適當(dāng)?shù)墓卜?wù)集中供給。

也就是說(shuō)，我們的養(yǎng)老院、中小學(xué)建在鎮(zhèn)上面就可以了，高中甚至可能就要建到縣里。在人口減少的“收縮性城市”，將資源向中心城區(qū)集中，充分利用好規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，通過(guò)提高資源利用效率，來(lái)增進(jìn)公共服務(wù)供給的質(zhì)量。