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每經記者 張鐘尹

對于超十萬億規模的PPP（政府和社會資本合作）市場，相關監管工作正從“關注量”向“關注質”的方向逐步趨嚴。

近日，江蘇省財政廳發布《關于進一步推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（以下簡稱“意見”），這也成為我國首份規范PPP的地方文件。意見明確，在項目庫的管理方面，對于無現金流、完全政府付費的項目需從嚴從緊控制。

此前，財政部金融司司長王毅公開表示，將組織開展項目庫集中清理，對不具備條件、沒有規范開展“兩個論證”的項目，特別是不具備公共產品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒有建立長期按效付費機制，以及過度依賴政府付費的項目，要予以剔除。

數據來源：財政部官網

政府付費項目投資額約占三成

PPP近幾年來發展迅猛。財政部數據顯示，截至今年9月底，全國已進入開發階段的PPP項目達6778個，總投資額約10.1萬億元，其中已落地項目2388個，投資額約4.1萬億元。

PPP市場放量發展，帶來的一些問題也受到監管層的關注。本月初，財政部金融司透露，將組織開展項目庫集中清理。

一般而言，PPP項目的回報機制有三種：使用者付費、政府付費和可行性缺口補助。因為后兩種回報機制涉及政府財政資金的使用，所以業界及社會公眾對此保持關注。

根據《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號文）規定，政府付費是指社會資本取得投資回報的資金來源于政府支付的費用，是PPP模式的三種回報機制之一。一般來說，像市政道路、公園等運營成分較少的PPP項目，常常使用政府付費。

全國PPP綜合信息平臺項目庫第8期季報顯示，在管理庫項目中（除去識別階段），政府市場混合付費（即可行性缺口補助）項目2715個，投資5.5萬億元，分別占40.1%和54.3%；政府付費項目2679個，投資3.0萬億元，分別占39.5%和29.4%。從投資額來看，政府混合付費類以及政府付費類占比超過八成。

江蘇現代資產投資管理顧問有限公司董事長丁伯康告訴《每日經濟新聞》記者，政府付費這種回報機制本身沒有問題，但目前擔心的是，如果突破財政承受能力10%的紅線，或者以其他方式繞開預算支出安排，將會帶來政府債務的隱性風險。

一位財政系統人士向《每日經濟新聞》記者分析，目前政府付費類項目在入庫項目中占比約三成，從各方文件和高層表態來看，并不意味著政府付費類項目不能做，但需要強調的是，忽視運營、甚至沒有運營的PPP項目思路是不正確的。他認為，要充分重視PPP項目的運營、績效以及長期按績效付費機制，否則將難以發揮對于社會資本的激勵和約束作用，也不利于PPP項目整體效率的提升。

純政府付費項目嚴守“紅線”

此次江蘇省發布PPP首份地方性規范文件，要求對于無現金流、完全政府付費的項目從嚴從緊控制；對前期PPP項目數量較多、地方政府支出責任占比較高地區申報的項目，要從嚴從緊控制；對無運營內容、無績效考核機制、社會資本不實際承擔項目建設運營風險、不屬于公共服務范圍的純商業類項目等不得納入省PPP項目庫。

財政部PPP中心數據顯示，截至9月30日，江蘇省入庫項目（管理庫）210個，投資額達4738億元。

丁伯康向記者表示，江蘇嚴控政府付費類項目，主要為了保障財政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束，防范隱性債務風險。他認為，目前PPP不再是僅僅追求規模和數量，而是更強調PPP的本質——提高政府投資、社會資本運營的效率。

記者注意到，上月，江蘇省財政廳副廳長宋義武表示，江蘇部分地區存在財政承受能力風險。對于PPP項目財政支出責任不得超過當地財政預算支出10%的規定，一些地區把關不嚴、執行不力，部分地區近年來PPP項目數量多、增長快，存在過熱現象，尤其是純政府付費項目比重較大，其PPP項目的財政支出責任已經接近10%的紅線，個別地方甚至超過10%，值得引起高度重視。對此，他要求，加強對PPP項目實施方案的審核，嚴守10%財政支出責任“紅線”。

大岳咨詢有限公司總經理金永祥告訴《每日經濟新聞》記者，經過幾年的發展，PPP承受財力的10%在一些地方達到上限了，政府在這個問題上比較謹慎。從投資額來看，江蘇并不是PPP大省，前期做的項目總體上來說比較規范，此文件對全省來說影響并不大。

前述財政系統人士分析認為，10%的紅線規定主要為了避免一哄而上來做PPP，否則即使不會直接帶來政府債務危機，可能也將引起未來政府的支付困難，帶來隱性債務風險。而一個規范的PPP項目是政府基于社會方未來提供的公共服務的績效來支付相應的價格，不會導致政府債務的增加。