圖片來源：視覺中國

近兩年來，我國無人機呈爆發式增長——從旅游景區、影視基地到重大新聞現場，頻頻可見無人機“忙碌的身影”。然而，從無人機行業管理到使用者的飛行資質、行為準則等，仍存在監管漏洞；頻頻出現的“黑飛”“闖入禁飛區域”等現象，更為無人機的發展蒙上陰影。無人機的管理漏洞主要在哪些方面？如何才能更為有效地進行規范與管理？

飛行大多未申報

采購使用隨意，頻繁闖入禁飛區域，鮮有被追責

“不讓飛的地方不拍就是了。一般知道是禁區肯定不會去，也不會去用作非法用途。”作為媒體從業人員，家住昆明的李興(化名)使用無人機時一直小心翼翼。但嚴格意義上說，由于從未申報飛行計劃，李興的所有飛行仍然屬于“黑飛”。

李興告訴記者，兩年前，無人機開始成為不少媒體的標配，他在國內某電商網站上選購時，“就是談談價格，賣方沒有問干嘛用，也沒說過哪些地方不能飛。”

在記者調查的十幾位微型無人機使用者中，從未有任何一位申報過飛行計劃，“黑飛”恰是目前微型無人機的使用常態。同時，李興考慮到自己工作的特點，還有別的擔憂：“如果報了很難批下來，或審批時間過長，還不如直接飛，反正到現在也沒聽說誰因為飛無人機被追究過責任。”

另一方面，今年2月份以來，僅無人機闖入昆明機場凈空保護區的事件就有5起。據媒體報道，杭州、汕頭等多地機場同樣出現過無人機闖入機場凈空區的情況。

昆明長水機場相關負責同志介紹說：“昆明機場航班起降密度大，一旦遇到無人機，飛機基本沒有避讓空間；另外航空器以高速進近降落，此時飛行高度較低，如果發生無人機危險靠近航班飛機，或者發生無人機與飛機碰撞，后果不堪設想。”

實際上，除了機場凈空區，部分政府機關、軍事重地、邊境地區等區域同樣限制無人機使用。有受訪者告訴記者，近年來不乏因為無人機在“敏感區域”進行航拍而被投訴、甚至被調查的案例。同時，在人口密集區，無人機飛行中撞到建筑物或者傷到行人的風險也不容忽視。

但對無人機銷售者來說，管理規定似乎并不是他們特別關心的問題。記者咨詢一位某品牌無人機的銷售人員時，得到的信息主要是產品的性能和價格。是否有“禁飛區”？該銷售人員表示：“你別在監獄和機場飛就行。”是否需要實名制購買？銷售人員干脆做起了促銷：“據說之后就要實行實名制了，要買還是早點出手……”

規范管理漏洞多

追查取證困難，具體罰則缺失，法規宣傳力度不夠

事實上，與消費級無人機“黑飛”頻發相比，工業級無人機的使用要規范得多。云南省基礎測繪技術中心主任柯樽杰告訴記者，“操作員飛行員證、無人機適航性都沒問題，每次飛行都會提前向空軍管理部門申報飛行計劃。”不過，由于現在消費級無人機“黑飛”現象普遍，柯樽杰擔心長此以往，將影響合法無人機飛行計劃的審批。

關于對無人機的管理規定，中國航空器擁有者及駕駛員協會執行秘書長、無人機管理辦公室主任柯玉寶表示：“人員要有航空器駕駛執照；航空器要有適航證書，但國家尚無專門法律規定無人機適航，因此這一條暫時可以豁免。”但根據《通用航空飛行管制條例》等規定，盡管“室內運行的無人機、視距內飛行的微型以下的無人機以及人煙稀少、空曠的非人口稠密區進行試驗的無人機”不需要執照飛行，但所有飛行都需要向飛行管制部門申報計劃。

同時，根據規定，從事通用航空飛行活動的單位、個人，凡是未經批準擅自飛行、未按批準的飛行計劃飛行、不及時報告或者漏報飛行動態、未經批準飛入空中限制區域和空中危險區域的，由有關部門按照職責分工責令改正，給予警告；造成重大事故或者嚴重后果的，依照刑法追究刑事責任。

但昆明長水機場相關負責同志也坦言，“無人機活動隱蔽性大、進退快速、追查取證困難”。云南飛虎駝峰通用航空有限公司董事長朱俊坤提到，具體罰則的缺失也增加了無人機管理的難度。“比如在某個禁飛區飛無人機，執法人員可以勸阻，有的執法部門還會沒收無人機，但真要細究起來，‘沒收’行為并沒有法律依據。”

“對無人機的管理確實存在一定漏洞，但更重要的是宣傳力度不夠。”據柯玉寶介紹，目前對大眾最常見的消費級無人機的管理主要是管人、管機、管飛行規則，根據相關規定，不同機型都有嚴格細致的規定，但飛手對這些規定的知曉度并不高。

“產業發展太快，管理還沒有跟上。”柯玉寶認為，目前的亂象，與近兩年無人機的爆發式增長不無關系。“大家剛開始接觸汽車時，不遵守交通規則的也不少，可現在遵守交規已經成為共識。”

航空文化需普及

降低守法成本，向大眾普及航空文化，促進健康有序發展

據了解，昆明機場接連發生無人機威脅民航客機安全事件之后，當地已出臺新規，加強凈空保護。目前，已有生產商根據昆明機場的凈空保護要求，發布了最新升級的多邊形禁飛區、限飛區策略。經過協調，昆明市政府也下發了《關于進一步加強昆明長水國際機場凈空保護的通告》，明確指出，未經民用航空管理機構批準，禁止擅自進行無人機、航空模型等飛行活動。另外，機場也與當地政府及轄區派出所組成聯合巡查組，開展了重點區域聯合巡查工作。

根據公安部今年1月新發布的《治安管理處罰法》(修訂公開征求意見稿)，未來對違反國家規定在低空飛行無人機、動力傘、三角翼等通用航空器、航空運動器材，或者升放無人駕駛自由氣球、系留氣球等升空物體的，處五日以上十日以下拘留；情節較重的，處十日以上十五日以下拘留。

朱俊坤認為，應降低使用無人機的守法成本，“既要進一步完善相關技術手段，也要優化、簡化審批流程。”

柯玉寶介紹說，目前中國航空器擁有者及駕駛員協會無人機管理辦公室已經推出U—Cloud(優云)系統，無人機使用者可以在該網絡平臺免費查詢哪些地區是禁區或限制區，在部分地區還可以通過優云免費申報飛行計劃，“不過目前只接受運營人的申報，監管部門還沒有足夠人力審批個人申報。”

與此同時，目前國家已經在研究出臺無人機識別碼和“電子圍欄”的國家標準，未來有望出臺統一的電子圍欄國家標準，各個無人機廠商需要按照國家發布的標準設置。“無人機在出廠的時候就應該把機場的數據錄入，從而保證，凡是飛行禁區無人機是進不去的。”柯玉寶說，“目前的電子圍欄多為無人機生產商自己設置的，但是其全面性、權威性不夠。”

相關專家同時強調，無人機“黑飛”事件之所以屢禁不止，“深層原因是國內的航空文化沒有普及。其實，只要如實申報計劃基本上都能航飛，不能的情況也會加以說明。如果民用無人機駕駛員甚至是大眾都知道怎樣操作無人機才是合理、合法的，那么民用無人機產業將能夠更加健康、有序發展。”

記者手記

讓飛手“方便地被管理”

兩三年前，無人機還是一個特別“高大上”的小眾工具；如今，無人機產業，特別是消費級的微型無人機，其發展之快、用途之廣、未來之潛力，已超乎想象。但不得不承認，飛速發展的無人機，由于多次“闖禍”，管理亟須加強亦已成共識。

如何管理？關鍵還是做好安全和效率的平衡術。一方面，對于機場、監獄等敏感地區和人口密集區，安全應該是最優先的考量，違法成本該提高就要提高，從而倒逼飛手自律；另一方面，對于普通區域，則應該更多考慮效率，合理管制。

實際上，也只有讓飛手能夠方便地“實現被管理”，才能讓無人機管理成為常態。比如，通過技術參數的設定劃定自主飛行的空域、在線申報飛行計劃等措施，既便利了空管部門審批，也減少了飛手“跑斷腿”的難題……完善無人機管理，不妨從這些領域破題。