徐宗威

實(shí)行PPP政策，通過(guò)政府和社會(huì)資本合作，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資，是當(dāng)前做實(shí)穩(wěn)定增長(zhǎng)的一項(xiàng)重要工作。但如何確定項(xiàng)目的數(shù)量，如何確定投資的規(guī)模，如何確定項(xiàng)目的領(lǐng)域，如何保障PPP政策的長(zhǎng)期有序發(fā)展，成為全社會(huì)關(guān)注的問(wèn)題。

今年，財(cái)政部發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，做出了對(duì)全國(guó)PPP項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估的部門(mén)規(guī)定，這既是一個(gè)政策導(dǎo)向，也是一個(gè)穩(wěn)妥和可行的措施辦法。貫徹財(cái)政承受能力評(píng)估制度，是對(duì)PPP政策最有力的支撐和保護(hù)。

第一，這一規(guī)定表明了政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。PPP項(xiàng)目涉及眾多的公共部門(mén)和領(lǐng)域，無(wú)論是經(jīng)營(yíng)性的、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性的、還是非經(jīng)營(yíng)性的，都涉及到項(xiàng)目的公益性，有公益性就與政府的職能和責(zé)任有關(guān)，特別是與政府公共財(cái)政的撥付和支持有關(guān)。事實(shí)上，政府公共財(cái)政能力的大小，成為實(shí)行和推進(jìn)PPP政策的重要基礎(chǔ)和前提條件。

通過(guò)評(píng)估論證，會(huì)產(chǎn)生“通過(guò)論證項(xiàng)目”和“未通過(guò)論證項(xiàng)目”。政府對(duì)通過(guò)論證的項(xiàng)目將切實(shí)承擔(dān)起公共財(cái)政的支付責(zé)任，包括股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等等。這表明各級(jí)政府對(duì)PPP項(xiàng)目的建設(shè)負(fù)責(zé)任的態(tài)度，要合作就要把項(xiàng)目需要的財(cái)政支持和財(cái)政可能的支付能力算好賬、說(shuō)清楚，以確保項(xiàng)目財(cái)政資金支持到位和項(xiàng)目的長(zhǎng)期安全運(yùn)行。

對(duì)未通過(guò)論證的項(xiàng)目，表面上看是政府沒(méi)有給予財(cái)政支持。但從更深層和更長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這也是政府對(duì)社會(huì)資本或者說(shuō)是對(duì)投資者和經(jīng)營(yíng)者認(rèn)真負(fù)責(zé)的表現(xiàn)。PPP項(xiàng)目的一個(gè)重要特點(diǎn)，就是經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性，如果項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)得不到政府的支持，經(jīng)營(yíng)勢(shì)必出現(xiàn)問(wèn)題，受損的一定是投資者或經(jīng)營(yíng)者。未通過(guò)論證的項(xiàng)目，實(shí)際是避免了投資者和經(jīng)營(yíng)者的巨大損失和風(fēng)險(xiǎn)。

第二，明確了什么項(xiàng)目才可以通過(guò)政府和社會(huì)資本合作的界線。目前，PPP項(xiàng)目的范圍接近基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的所有行業(yè)，包括了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的眾多重要領(lǐng)域。但由于受到公共財(cái)政能力所限，不可能對(duì)所有的社會(huì)投資都給予公共財(cái)政的撥付和補(bǔ)助，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可以解決的，沒(méi)有必要再通過(guò)政府和社會(huì)資本合作去生產(chǎn)和提供。因此，列入PPP項(xiàng)目需要一個(gè)界線。財(cái)政承受能力評(píng)估，為此劃了三條線。

首先，不能什么項(xiàng)目都列入PPP項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目的一個(gè)本質(zhì)特征，是公共服務(wù)。也因?yàn)樯婕肮卜?wù)，政府才會(huì)與投資者或經(jīng)營(yíng)者合作并投入公共財(cái)政。而私人產(chǎn)品可以完全市場(chǎng)化，只要有需要，只要有投資，供需可以平衡市場(chǎng)，項(xiàng)目可以自生自滅。但PPP項(xiàng)目是政府提供的公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，只能生不能滅，因?yàn)樗仨毾蚬娞峁╅L(zhǎng)期、穩(wěn)定、和安全的產(chǎn)品和服務(wù)。

其次，PPP項(xiàng)目，不能過(guò)多地集中在某一領(lǐng)域。社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的需求是多領(lǐng)域和多方位的，比如醫(yī)療、教育、文化、住房、供水、用電、采暖、公交、園林、通訊、網(wǎng)絡(luò)等等。因此，公共服務(wù)不能集中在某一領(lǐng)域和某一個(gè)產(chǎn)品上，需要更全面、公平、公正地滿足社會(huì)公眾多方位的需求。但是社會(huì)資本往往關(guān)注那些可經(jīng)營(yíng)的，且收益比較豐厚的項(xiàng)目。“根據(jù)PPP模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和公眾對(duì)公共服務(wù)的需求，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域PPP項(xiàng)目過(guò)于集中”，是對(duì)行業(yè)和領(lǐng)域做出的均衡性評(píng)估，也是清楚地劃出了一條線。

最后，對(duì)PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出，不能超過(guò)預(yù)算總盤(pán)子的10%。某一個(gè)項(xiàng)目能否列入PPP項(xiàng)目，主要看財(cái)政承受能力評(píng)估的結(jié)論，但眾多的社會(huì)投資項(xiàng)目中仍然會(huì)有大批項(xiàng)目，通過(guò)財(cái)政承受能力的評(píng)估論證，這個(gè)時(shí)候還需要一個(gè)規(guī)模條件，就是“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%”。這10%的比例，應(yīng)當(dāng)是每年新的和舊的PPP項(xiàng)目都在這10%的預(yù)算支出比例中了。按照2014年全國(guó)財(cái)政收入規(guī)模粗算，今年全部PPP項(xiàng)目占公共預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)不超過(guò)1.4萬(wàn)億元。這樣的規(guī)模水平是比較客觀和合理的。這是從全局的角度，對(duì)PPP項(xiàng)目規(guī)模做出了平衡。（作者為公共服務(wù)學(xué)者、《公權(quán)市場(chǎng)》一書(shū)作者）