評估“財政承受能力”，是對PPP的有力保障

徐宗威

實行PPP政策，通過政府和社會資本合作，擴大基礎設施和公用事業投資，是當前做實穩定增長的一項重要工作。但如何確定項目的數量，如何確定投資的規模，如何確定項目的領域，如何保障PPP政策的長期有序發展，成為全社會關注的問題。

今年，財政部發布了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，做出了對全國PPP項目進行財政承受能力評估的部門規定，這既是一個政策導向，也是一個穩妥和可行的措施辦法。貫徹財政承受能力評估制度，是對PPP政策最有力的支撐和保護。

第一，這一規定表明了政府的責任擔當。PPP項目涉及眾多的公共部門和領域，無論是經營性的、準經營性的、還是非經營性的，都涉及到項目的公益性，有公益性就與政府的職能和責任有關，特別是與政府公共財政的撥付和支持有關。事實上，政府公共財政能力的大小，成為實行和推進PPP政策的重要基礎和前提條件。

通過評估論證，會產生“通過論證項目”和“未通過論證項目”。政府對通過論證的項目將切實承擔起公共財政的支付責任，包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等等。這表明各級政府對PPP項目的建設負責任的態度，要合作就要把項目需要的財政支持和財政可能的支付能力算好賬、說清楚，以確保項目財政資金支持到位和項目的長期安全運行。

對未通過論證的項目，表面上看是政府沒有給予財政支持。但從更深層和更長遠來看，這也是政府對社會資本或者說是對投資者和經營者認真負責的表現。PPP項目的一個重要特點，就是經營的長期性和穩定性，如果項目運營得不到政府的支持，經營勢必出現問題，受損的一定是投資者或經營者。未通過論證的項目，實際是避免了投資者和經營者的巨大損失和風險。

第二，明確了什么項目才可以通過政府和社會資本合作的界線。目前，PPP項目的范圍接近基礎設施和公用事業的所有行業，包括了國民經濟的眾多重要領域。但由于受到公共財政能力所限，不可能對所有的社會投資都給予公共財政的撥付和補助，市場經濟可以解決的，沒有必要再通過政府和社會資本合作去生產和提供。因此，列入PPP項目需要一個界線。財政承受能力評估，為此劃了三條線。

首先，不能什么項目都列入PPP項目。PPP項目的一個本質特征，是公共服務。也因為涉及公共服務，政府才會與投資者或經營者合作并投入公共財政。而私人產品可以完全市場化，只要有需要，只要有投資，供需可以平衡市場，項目可以自生自滅。但PPP項目是政府提供的公共產品或準公共產品，只能生不能滅，因為它必須向公眾提供長期、穩定、和安全的產品和服務。

其次，PPP項目，不能過多地集中在某一領域。社會公眾對公共服務的需求是多領域和多方位的，比如醫療、教育、文化、住房、供水、用電、采暖、公交、園林、通訊、網絡等等。因此，公共服務不能集中在某一領域和某一個產品上，需要更全面、公平、公正地滿足社會公眾多方位的需求。但是社會資本往往關注那些可經營的，且收益比較豐厚的項目。“根據PPP模式適用的行業和領域范圍，以及經濟社會發展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業和領域PPP項目，防止某一行業和領域PPP項目過于集中”，是對行業和領域做出的均衡性評估，也是清楚地劃出了一條線。

最后，對PPP項目的財政支出，不能超過預算總盤子的10%。某一個項目能否列入PPP項目，主要看財政承受能力評估的結論，但眾多的社會投資項目中仍然會有大批項目，通過財政承受能力的評估論證，這個時候還需要一個規模條件，就是“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%”。這10%的比例，應當是每年新的和舊的PPP項目都在這10%的預算支出比例中了。按照2014年全國財政收入規模粗算，今年全部PPP項目占公共預算支出應當不超過1.4萬億元。這樣的規模水平是比較客觀和合理的。這是從全局的角度，對PPP項目規模做出了平衡。（作者為公共服務學者、《公權市場》一書作者）