一年6萬億元公共資金去哪兒了？

——關于新華社“十問”報道的追蹤與思考

謝鎮江 張 亮

中國真的很有錢。

錢多到一年6萬億元、累計約30萬億元的公共資金去哪兒了說不清楚。

當然，去哪兒了不知道是人民群眾不知道。

證券日報記者近日根據新華社新聞稿及有關部門資料追蹤分析，發現我國土地出讓金、高速公路收費、彩票資金等十大公共資金去向不明。

近年來，這個問題越來越受到公眾關注，也受到兩會代表委員的高度關注。然而，在一片又一片的質疑聲中，盡管相關部門也做了回應，但依然是一個巨大的問號。

收得爽快、用得糊涂、去向成謎

新華社從“十問”到“七問”

近年來關于龐大的公共資金監管問題“千萬次的問”，以新華社2014年的“十問”最具代表性。新華社去年8月份—12月份陸續10次播發“錢去哪兒了”系列報道，追問各類行政事業性收費或政府基金的去向。

新華社去年的“十問”涉及百姓關切的十大領域問題：13年增長超30倍，近20萬億元土地出讓金去哪兒了？一年賣3億多張，機票里的幾十塊錢去哪兒了？5000億元住宅維修資金真在“沉睡”嗎？一年5000億元科技支出去哪兒了？一年逾4000億元高速公路收費去哪兒了？1.7萬億元彩票資金去哪兒了？以及4億多張公交卡的押金變戲法般層層截留，還剩多少是個謎；追蹤水電油價“附加費”，一年僅居民生活電費就“附加”了270億元；北上廣津停車費追蹤：至少一半收上來的錢沒進政府口袋；追問“大補貼”時代的農資流向，一年查出涉農補貼問題資金20多億元。

“收得爽快、用得糊涂、去向成謎”，新華社的調查結果令人觸目驚心。而隨后相關部門的回應，多是“仍在進一步研究中”，或者“尚無規定和具體辦法”。

在不久前召開的的全國兩會上，新華社再次就公共資金“錢去哪兒了”的問題，采訪了與會部長及相關部門負責人。這次新華社的追問只有“七問”，分別是：土地出讓金全國性審計結果何時公布？農業“大補貼時代”涉農資金跑冒滴漏何時休？如何解決水電油中的民生“附加費”？如何規范公交卡押金亂象？高速公路是否會繼續延期收費？如何讓“沉睡”的住宅維修資金蘇醒？如何解決科研資金“碎片化”和低效問題？

不難發現，新華社今年兩會的“七問”與去年的“十問”相比，沒有民航發展基金、彩票、停車費等三項追問。或許這三大社會資金去向更為“復雜”，與會部長及相關部門負責人一時難以回應也未可知。

其實，新華社“十問”也好，“七問”也罷，具體多少問不重要。重要的是，認真研讀與會部長及相關部門負責人關于兩會“七問”的回應，證券日報記者認為仍多為語焉不詳。表面上看，似乎給了些面子，新聞報道得到了一些回應，但究竟錢去哪兒了沒有明晰的回答。

屬于人民的應該讓人民知道

公共資金信息必須公開透明

細究公眾千萬次的問，實際上是熱切期待公共資金信息的公開透明，包括公共資金的收取、支出以及保值增值管理等決策程序的公開。

眾所周知，公共資金取之于民，用之于民，公眾理應擁有知情權和監督權。這也是公共資金必須公開透明的題中應有之義。

然而，我國公共資金為什么收取、究竟收取了多少、誰在管、用在哪兒了、能否有效增值返利于民等等，絕大多數公眾并不知情。

還是經過媒體的一番刨根究底，有些糊涂賬才似乎變成了明白賬，如乘飛機必繳的民航發展基金，被用于補貼上市機場公司及“其他支出”等。有些鮮為人知的內幕被揭去面紗，如5000億元住宅維修資金表面看在“睡大覺”，但實則或被挪用，或“錢生錢”變為部門福利。而科研經費、涉農補貼爆出的腐敗問題也不鮮見。有的謎底仍未真正揭開，如截至2014年，總額已超過23.69萬億元的土地出讓金，支出“不盡規范”的程度究竟幾何……

這一系列追問中，最為“奇葩”的恐怕要數相關部門對城市停車費的回應。北京市相關部門稱“市級部門不掌握情況，停車屬于區縣政府管理”。主管停車的天津交管部門干脆表示，對天津聯華停車公司“無法管理”，讓人感嘆那政府部門是干什么的？

還有一項也值得一說。目前全國有4.2億多張正在使用的城市公交IC卡，絕大多數居民辦卡都要交10元—30元不等的押金。以每張卡收取10元押金的最低數額計算，全國公交卡押金總額就達42億元，一年利息可達上億元。然而，據新華社的調查，一部分押金以運營折舊等名義被騰挪甚至扣光，最終悄然落入公交卡公司的腰包。在許多地方，押金余額有多少往往成了一個“謎”。這些可都是老百姓的錢，怎能就成了去向不明的神秘資金？

不僅去向成謎，錢到用時更難。以住宅維修資金為例，繳納之后就沒了下文。管理部門從未主動及時地向業主告知結余、受益、用途等信息。很多小區都有過這樣的體驗：想申請使用資金修繕房屋，可辦事機構門難進、臉難看、門檻高、程序繁瑣，不耗上一年半載很難跑下來。

凡此種種，嚴重損害了群眾的切身利益，損害了公眾應有的知情權，也侵害了公民的財產權。各項公共資金去向不明告訴我們讓信息公開透明的重要性與急迫性。

因此，相關部門應該把有關信息、數據堂堂正正地放在陽光下，接受公眾監督。在此基礎上，才談得上進一步探索如何讓公共資金保值增值，更好造福于民的問題。

公共資金必須公開透明的重大意義還在于，真正讓權力在陽光下運行，進而可有效地防腐反腐。因為陽光是一種自然的力量，是最好的防腐劑。

盤點公共資金錢去哪兒了的問題，我們不難發現，問來問去都歸結到部門自肥上，無論收錢者還是用錢者都想方設法從中分杯羹。從資金進口看，有的收費僅靠一紙“紅頭文件”征收，有的早該清理卻因利益驅使不愿退出；從出口看，有的沒有納入預算監管，有的去向成疑。這勢必成為腐敗滋生的溫床。

實際上，《中華人民共和國政府信息公開條例》自2008年5月1日起就開始施行。2011年6月份，中共中央辦公廳、國務院辦公廳還印發了《關于深化政務公開加強政務服務的意見》。《意見》第7條關于“深入實施政府信息公開條例”中就明確規定，“各級政府財政總預算和總決算，部門預算和決算，以及政府性基金、國有資本經營等方面的預算和決算，都要向社會公開。公開的內容要詳細全面，逐步細化到‘項’級科目”。

黨的十八屆四中全會已明確提出，“全面推進政務公開。堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開。各級政府及其工作部門依據權力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項”。

李克強總理在今年全國兩會所作的政府工作報告中也指出，“實施全面規范、公開透明的預算制度。著力把所有政府性收入納入預算，實行全口徑預算管理。各級政府預算和決算都要向社會公開，部門預算要逐步公開到基本支出和項目支出，所有財政撥款的‘三公’經費都要公開，打造陽光財政，讓群眾看明白、能監督”。

由是觀之，黨中央、國務院高度重視政務信息公開問題。因此，對于事關群眾切身利益的公共資金信息，有關部門應全面貫徹落實十八屆四中全會精神，積極推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開，不能讓權力任性，更不能讓尋租者任性。

三項原則

去除公共資金管理頑疾

既有公眾千萬次的問，又有中央相關精神，但公共資金信息的公開透明問題，卻遲遲得不到有效解決。有識之士普遍認為，這背后既有官僚衙門作風在作祟，更有巨大利益在驅動。所以，治理公共資金管理頑疾，不能光靠收錢者和用錢者的自覺和自省，還要靠深化改革，靠制度約束和有力監管。

而要深化公共資金管理體制改革，真正打破權力紅利的固化，我們認為，還需有一個能撼動部門固有利益的頂層設計。

為此，我們建議，中央深化改革領導小組可以考慮就公共資金管理體制改革提出指導性意見。這個指導性意見主要應在以下三方面明確方向：

一是確立“三公”原則。

以中國資本市場為例。自新中國資本市場建立以來，特別是近年來，證券監管部門一直致力于公開、公平、公正的“三公”原則，保護投資者合法權益，有力地促進了中國資本市場的改革開放和健康發展，服務國民經濟大局成就斐然，有目共睹。其中一個重要舉措就是，證券發行、交易的信息要依法及時披露、充分披露、持續披露，而且公開的信息必須真實、準確、完整，不得有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏。目前這方面盡管還有不足，但資本市場監管層堅持“三公”原則大方向，無疑是值得充分肯定的。

“三公”原則首要的是公開，前提也是公開。因此，對于公共資金管理，信息必須公開透明。應責成相關部門徹底公開信息，同時制定公眾參與監督制度，讓公眾參與公共資金收支全流程的監管。

具體操作手段上，可像資本市場那樣，實現公開信息的電子化，讓公眾隨時隨地可以查詢。中國資本市場成立20多年來，發行、交易、信息披露等電子信息化水平不斷提升，如今動輒數萬億元的資金申購新股、每日上萬億元的股票交易，網絡交易系統保持平穩、安全運行狀態，投資者通過移動互聯網查閱上市公司信息、監管政策動向等，更是方便快捷。因此，公共資金信息的公開透明，技術上完全不成問題，關鍵是愿不愿意公開的問題。

二是遵循市場化原則。

在堅持“三公”原則的基礎上，對公共資金實行市場化運作。相關部門應研究出臺公共閑置資金運用管理辦法，讓長期“睡大覺”、經常因跑不贏CPI而“縮水”的閑置資金保值增值。

近年來中國資本市場迅速發展壯大，業已成為世界第二大資本市場，一個重要原因就是堅持了市場化改革的大方向。無論新股發行，還是引入長線資金等，無不在市場化的道路上穩步前行。近一兩年，面對市場關切的新股發行、優先股、新三板、注冊制等政策問題，證監會相繼推出了一系列組合拳。這些政策并未像市場猜測的那樣套上行政管制的繩索，而是科學推出更具彈性的市場化舉措。

對于公共資金，據新華社調查，目前不少仍處于“沉睡”狀態。比如，高達5000億元的住宅維修資金就長期被閑置在銀行難以取出，當然其中一部分已被尋租者“先行一步”挪用、炒股和理財。再比如，我國彩票發行規模已累計達1.7萬億元，規定占35%近6000億元的公益金中，也有部分趴在地方政府賬上“睡大覺”。讓住宅維修資金、彩票公益金等公共閑置資金，學習社保基金和即將入市的養老金“好榜樣”，進行規范的市場化運作，特別是在控制風險的前提下，按一定比例投資股市，為什么不可以？

要知道，社保基金和養老金乃百姓“養老錢”，資金性質決定了他們是最應穩健運作的資金。他們都入市了或即將入市，公共資金同樣可以效仿。從社保基金的投資業績看，全國社保基金理事會成立10多年來，平均收益率達8%以上，2014年收益率達到11.43%。這足以證明穩健類資金入市是可以保值增值的。日前召開的國務院常務會議決定，從四方面適當擴大全國社保基金投資范圍。這也引發了投資者對社保基金未來加大A股市場投資的聯想。

因此，抓緊研究出臺公共閑置資金運用管理辦法，實行市場化運作，既可有效實現保值增值，而且還可為經濟社會發展助力。

三是堅持法制化原則。

我們知道，稅收法定是基本原則。同樣，證券日報記者認為，相關部門征收費用也應經過立法部門同意。同時，公共資金的運用也要有法可依。

因此，應推動相關領域公共資金管理法律法規的清理與完善，該取消的取消，該修訂的修訂，逐步形成較為完善的公共資金管理法律法規體系。在此基礎上，嚴格依法辦事，對于那些公然觸碰底線、攫取公共利益的管理者，必須嚴肅問責、依法處理。

當然，有了頂層設計，關鍵還在于相關部門的細化與落實。治理長期以來形成的頑疾，絕非一蹴而就之事，少不了會遇到“上有政策、下有對策”的種種阻力。

這個時候，就需要高層下大決心，需要相關部門堅決貫徹執行中央精神，堅定深化改革的信心。正如習近平總書記2014年2月7日在接受俄羅斯電視臺專訪時表示的那樣，“改革再難也要向前推進，敢于擔當，敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘”。

近日，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第十一次會議上再次強調，“必須從貫徹落實‘四個全面’戰略布局的高度，深刻把握全面深化改革的關鍵地位和重要作用，拿出勇氣和魄力，自覺運用改革思維謀劃和推動工作，不斷提高領導、謀劃、推動、落實改革的能力和水平，切實做到人民有所呼、改革有所應”。

對此，證券日報記者也注意到，一些部門在治理公共資金管理頑疾方面，開始出現積極信號。

財政部日前發布的“2014年全國土地出讓收支情況”，就對公眾關注的土地出讓支出情況列出了“細賬”。2014年，全國土地出讓支出41210.98億元，同比增長0.8%。其中，用于征地拆遷補償、土地出讓前期開發、補助被征地農民等成本性支出33952.37億元，占總支出82.4%。當年土地出讓收益實際用于城市建設、農業農村、保障性安居工程等非成本性支出7258.61億元，占17.6%。

財政部同時也指出了土地出讓收支管理方面存在的主要問題，其中就包括公眾關注的“土地出讓支出管理不盡規范”等，但具體怎么“不盡規范”沒有詳細披露。要知道，土地出讓金屬于地方政府基金預算管理，其收支預算編制無需通過人大審批，報同級財政部門批準即可執行，因而土地收入開支多處于封閉運行狀態，違規操作的彈性空間很大。這里面究竟存在多少“黑洞”，仍值得追問。

另據了解，始于去年8月份的土地出讓金收支全國性審計，已結束現場審計階段，待完成匯總、整理等程序后，將向社會公告。這也將是我國首次針對“土地出讓金”展開大范圍審計后的結果。

路漫漫其修遠兮，吾將上下而求索。期待公共資金管理體制改革的頂層設計能早日提上議程，期待相關部門不斷傳來深化改革的好聲音，讓老百姓關于“錢去哪兒了”的追問越來越少！

本文重要注釋：因為多項公共資金去向不明，沒有國家統計部門的官方數據，文中關于十大公共資金一年6萬億元、累計約30萬億元是依據已有公開數據估算的。我們認為，即使數據不準確，也不能改變這件事情的性質，即對這筆龐大的公共資金，人民群眾應該知道明確去向。

本文作者謝鎮江系證券日報社社長、張亮系證券日報社副總編輯。