每經(jīng)編輯｜每經(jīng)記者 張雯 發(fā)自北京    

每經(jīng)記者 張雯 發(fā)自北京

我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革又進一步，這場涉及2.4萬億賬面資產(chǎn)、55.3億畝農(nóng)用地和3.1億畝集體建設用地的龐大改革，正在2015年到來之前宏觀布局、審慎落子。

改革的目的在于賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，完善各項權(quán)能，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能，建立符合市場經(jīng)濟要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟運營新機制。但現(xiàn)階段，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、權(quán)責不明確等問題也比較突出。

這是一項牽一發(fā)而動全身的改革，需要試點先行。為此，《每日經(jīng)濟新聞》記者前往已進行了5年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革試點的安徽省，看一看地方面對的實際困難以及總結(jié)的經(jīng)驗得失。

中央經(jīng)濟工作會議12月9日至11日在北京舉行。會議總結(jié)2014年經(jīng)濟工作，提出2015年經(jīng)濟工作的主要任務。會議要求繼續(xù)夯實農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的基礎，堅定不移加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，深化農(nóng)村各項改革，完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策，完善職業(yè)培訓教育。

通過股權(quán)設置的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，使農(nóng)民獲得集體資產(chǎn)升值收益，正是增加農(nóng)民收入的合理性途徑之一。《每日經(jīng)濟新聞》記者了解到，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革將成為明年農(nóng)村經(jīng)濟改革工作重要議題。

但記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對如何落實1982年《憲法》中所規(guī)定的“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”概念，地方政府在操作層面上多有“糾結(jié)”。明確真正的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，成為改革過程中的首要任務。

宏大改革審慎落子/

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是集體經(jīng)濟組織在堅持農(nóng)民集體所有的前提下，將集體資產(chǎn)折股量化到人，變農(nóng)民共同共有的產(chǎn)權(quán)制度為農(nóng)民按份共有的產(chǎn)權(quán)制度，使農(nóng)民按份享受集體資產(chǎn)收益的一項農(nóng)村經(jīng)濟制度創(chuàng)新。我國的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革始于上世紀80年代末。

十八屆三中全會明確，要保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán)。沿著十八屆三中全會的既定方向，關于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的宏大改革全面啟動，試點先行。

12月1日，農(nóng)業(yè)部會同中央農(nóng)村工作領導小組辦公室、中組部等農(nóng)村改革試驗區(qū)工作聯(lián)席會議成員單位下發(fā)了《關于第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)和試驗任務的批復》，全國34個縣市名列其中。與此前第一批24個縣市承擔的首批試驗任務相比，此次試驗增加了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、深化土地制度改革等新內(nèi)容。

農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司司長張紅宇此前撰文指出，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的范圍應當是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的全部資產(chǎn)，包括各類流動資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)資產(chǎn)、長期資產(chǎn)、固定資產(chǎn)，集體所有的土地和法律規(guī)定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地和灘涂等資源性資產(chǎn)。農(nóng)村集體所有的土地作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織最主要的資產(chǎn)，應當納入改革的范圍，惟其如此，才是完整意義上的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

從廣東、浙江、北京等多地試點農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革多年的經(jīng)驗來看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)、宅基地改革、集體建設土地改革等是農(nóng)村集體資產(chǎn)的重要組成部分，而包含這“三塊地”改革在內(nèi)的農(nóng)村土地制度改革則是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的重中之重。

中央全面深化改革領導小組成立以來共召開7次會議。9月29日下午，深改組第五次會議審議了《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點方案》、《關于引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》；12月2日，深改組第七次會議審議通過《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。

七次會議，三份文件，針對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的高層決策可謂密集。

習近平強調(diào)，搞好這項改革，一項重要基礎工作是保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利。要探索集體所有制有效實現(xiàn)形式，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。試點過程中，要防止侵吞農(nóng)民利益，試點各項工作應嚴格限制在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。

梳理關于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的頂層設計鏈條，不難發(fā)現(xiàn)中央的清晰邏輯：試點先行、審慎推開、壯大集體經(jīng)濟、利及農(nóng)民。

作為明年農(nóng)村改革工作的重要議題之一，記者了解到，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革試點將著重試點保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利、積極發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保以及繼承權(quán)等數(shù)項任務。

“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革怎么改、股權(quán)怎么設置的問題，必然落腳到怎么讓廣大農(nóng)民受益、增收的問題。”安徽省農(nóng)委副主任陳衛(wèi)東告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，“所以最終問題的關鍵將是探尋集體經(jīng)濟比較好的發(fā)展和實現(xiàn)形式”。

“尋找”農(nóng)村集體經(jīng)濟組織/

“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”的概念最早出現(xiàn)在1982年 《憲法》里。

1982年 《憲法》第8條規(guī)定:“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。”

1993年《憲法》修改為：“農(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制和生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。”1999年《憲法》則修改為：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。”

“像現(xiàn)在，鄉(xiāng)政府對應的是過去的人民公社，村委會對應的是生產(chǎn)大隊，村民小組對應的是的生產(chǎn)隊。”陳衛(wèi)東告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，“可實際上按照《憲法》規(guī)定，應該還存在一個集體經(jīng)濟組織，行使管理村集體資產(chǎn)的權(quán)利和義務，但是這么一個組織實際上在實踐中是不存在的，定義很模糊，導致很多地方是村委代行。而集體經(jīng)濟組織是經(jīng)濟組織，村委是一個自治組織、準行政組織，在很多農(nóng)村，村民的數(shù)量多于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的數(shù)量。”

并且在操作層面上，更復雜麻煩的還有從“三級所有、隊為基礎”延續(xù)而來的農(nóng)村集體所有制關系，使得農(nóng)村集體資產(chǎn)在組、村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級集體經(jīng)濟組織中都有分布。

在過去多年間，農(nóng)村集體資產(chǎn)被投向多以高污染、高能耗為主要特征的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但在市場化和城鎮(zhèn)化的雙重擠壓之下，一度各地開花的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)日漸式微。這在造成農(nóng)村集體資產(chǎn)縮水的同時，也將“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”的重要性擺在了人們的面前。

“現(xiàn)在集體資產(chǎn)在不斷發(fā)展和壯大，由于缺少農(nóng)村集體經(jīng)濟主體，在處置、收益和日常分配中，‘集體資產(chǎn)’容易異化為‘干部資產(chǎn)’，小官巨貪現(xiàn)象頻出。”陳衛(wèi)東說，“對集體資產(chǎn)增長尤為迅猛的 ‘城中村’、‘園中村’、‘城郊村’，亟須按照‘歸屬清晰、權(quán)責明確、運行規(guī)范、管理高效’的原則推進改革”。

《每日經(jīng)濟新聞》記者在多地基層政府采訪中發(fā)現(xiàn)，集體資產(chǎn)投資興辦的企業(yè)中，決策者往往都是對企業(yè)管理運營不太專業(yè)的村干部和村民股民代表，在選擇產(chǎn)業(yè)類型和投資項目中存在一定的局限性。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)垮掉之后，則導致了本村集體資產(chǎn)的流失和浪費。

“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的目的是為了使農(nóng)民收益、增加財產(chǎn)性收入，這就使農(nóng)村集體資產(chǎn)升值、保值工作的重要性凸顯。”陳衛(wèi)東認為，因此“‘尋找’真正的集體經(jīng)濟組織，不但是改革任務操作和理論層面的需求，更是確保農(nóng)民利益不受損失、降低集體資產(chǎn)流失風險的措施”。