每經記者 金微 發自北京

日前，國家發改委下發了一份《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（征求意見稿）到各工商聯及相關組織，要求12月3日前對意見稿進行反饋。

作為推廣PPP（政府與社會資本合作）模式的重要制度設計，由發改委牽頭起草的《基礎設施和公用事業特許經營法》（以下簡稱《特許經營法》）已經過了八次修改討論，而這次征求意見的不是“法”是“管理辦法”，意味著層級的下降，有望很快出臺。

多位關心PPP的業內人士向《每日經濟新聞》記者表示，主要還是時間緊迫，如果走立法程序，可能會拖很久，這次先出規章再在實踐中完善，進一步走人大立法程序。

不再設立明確范圍

11月26日，國務院要求創新投資運營機制，擴大社會資本投資途徑，建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制。

目前PPP的工作，主要是由發改委、財政部主導。發改委牽頭起草的《特許經營法》已列入全國人大的立法計劃。而財政部則成立了政府和社會資本合作（PPP）工作領導小組，并于9月23日發布了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，近期還將公布“政府與社會資本合作模式(PPP)操作指南”。

發改委自負責起草《特許經營法》以來，已先后經過了八次討論和修改，其中，像第五稿意見針對“基礎設施和公用事業的范圍”一項，共列出九大類項目，其中不光有煤炭、石油、天然氣等能源項目，還有鐵路、公路、水運等交通運輸項目等。

不過，這次最新下發征求意見稿則沒有列出詳細的范圍，而是稱“國家鼓勵和引導能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域的項目實施特許經營。”

《特許經營法》起草小組成員、清華大學建設管理系教授王守清告訴《每日經濟新聞》記者，（特許經營法）第八稿修改討論時，專家認為前面幾稿里設的正面清單不合適，而應該從項目特點和物有所值來描述，意見提出五個鼓勵的領域，將來還可以出臺管理辦法或者指南進一步細化。

明確部門權責

此前，參加征求意見的專家委員會成員表示，從國家層面制定的PPP法律，內容應該包括但不限于PPP及其應用范圍的界定，政府審批權限、流程和管理程序等問題，從而使之具備全國統一的原則性做法和較強的法律效力，避免由中央部門或地方法規政策所帶來的沖突。

而這次發改委征求意見對實施特許經營的基礎設施和公用事業項目具備的條件作了規范：包括符合內外資準入等有關法律法規規定；具有公益性、長期性、可經營性，風險可分擔等。

財政部76號文則提到，適宜采用政府和社會資本合作模式的項目，具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點。各級財政部門要重點關注城市基礎設施及公共服務領域。

發改委征求意見稿還提到，省級政府發展改革部門會同本級財政和有關行業主管部門，制定本地區基礎設施和公用事業特許經營指導性目錄，報本級政府批準后發布。基礎設施和公用事業特許經營指導性目錄制定過程中，應當向社會公開征求意見。

由于PPP項目涉及多個部門，因此多部門的分工合作顯得尤其重要。有專家認為，一個PPP項目能否成功，至少會涉及到財政、土地、規劃、住建等部門，“中國的公私合作法，應是一個綜合性的法律，各個政府部門的協同及能力建設至關重要。”

在職責分工方面，發改委征求意見稿指出，國務院發展改革部門負責指導協調、監督管理全國基礎設施和公共事業特許經營工作，會同有關部門制定基礎設施和公用事業特許經營綜合性政策措施。國務院財政、國土資源、住房城鄉建設、交通運輸等有關主管部門按照各自職責負責有關基礎設施和公共事業特許經營政策制定和監督管理工作。

王守清認為，PPP立法最關鍵的問題是定原則和框架，政府各部委的權力職責劃分，與現有法律沖突的問題，“在此法律框架下，新法是很困難的，有時為一個字爭論一個小時。而這次征求意見的是‘辦法’而非‘法’，因為，如果走立法程序時間長，地方又等著籌錢。”