魯政委：衡量PPP機制成功與否的關鍵在哪兒

每經編輯｜魯政委    

魯政委 興業銀行首席經濟學家

1月27日，《第一財經日報》報道稱：為化解龐大的地方債務和解決新型城鎮化的融資問題，在去年底結束的全國財政工作會議上專門套開了一個研討PPP（Public-PrivatePartnerships公共私營合作制）模式的會議。而在更早的2013年9月23日，《每日經濟新聞》也曾報道財政部長樓繼偉表示，在公共部門財政困難的情況下，應通過PPP等方式積極調動私人資本參與基礎設施發展。

由此暗示，無論是在未來基礎設施的投資中，還是在未來化解地方政府的存量負債中，PPP都有可能會成為一種重要方式。

涵義及其應用情況

所謂PPP，IMF研究人員將其直截了當定義為 “私人部門參與傳統上由政府提供的資產和服務”。Maskin&Tirole則認為，無論風險分擔機制和治理結構如何，PPP都通常被定義為政府和私有合伙人之間的一種長期發展和服務契約。在此機制下，政府讓其伙伴開發、營運和維護項目；私人伙伴可能要承擔較大風險，甚至還需要籌集資金，其收入是政府支付和使用者付費的某種組合。Funke&Irwin&Rial特別強調，雖然PPP涉及建設、維護、運營的締約問題，但這并非定義PPP的關鍵，因為所有這些活動都可以由私人部門來承擔，真正能夠定義PPP的是政府與一個企業 （通常是特殊目的公司）訂立書面契約同意由其提供服務。PPP分為政府付費PPP和使用者付費PPP，但不包括不需要為投資而融資的單純合作企業和安排。

在通常情況下，人們都自覺不自覺地將PPP機制提供的這種 “資產和服務”就等同于基礎設施。有這種印象這并不奇怪，因為PPP最早在西方19世紀的鐵路建設中就以特許權的形式出現。到1990年代之后，PPP被發達經濟體和新興經濟體大量用于交通運輸（鐵路、高速公路、地鐵）、醫療、通訊、能源、水務等領域。作為對PPP在基礎設施領域應用經驗的推廣，亞洲開發銀行甚至在2008年還專門編撰了中文版、俄文版等版本的《公私合營手冊》。

從基礎設施的角度看，PPP的表現形式多種多樣。包括BOO（建設-運營-擁有）、BOT（建設-運營-轉讓）、DBO（設計-建設-運營）、ROT（修復-運營-轉讓）、特許權、合同管理等。

但是，PPP機制的應用還不僅限于此。在2008年開始的美國次貸危機中，當時的美國財政部長蓋特納曾在2009年3月23日提出了一個利用PPP機制來清除金融機構資產負債表中有毒資產的方案。利用這種機制，美國財政部不僅節約了財政的救助成本，更為重要的是在金融危機最嚴重的時候，解決不具流動性的資產如何進行市場估值的問題。

緩解政府財政壓力

首先，資金來源。PPP吸引了民間投資，改變了過去資金單一由政府提供的模式。

其次，運營效率。PPP項目往往是由私人部門運營，通常效率更高，從而可能提高項目的收益。

最后，時間價值。這是最重要的。在傳統投資模式下，從項目立項建設開始，政府就需要投入資金，直到項目建成提供服務后才會有現金流收入，而從項目投資到能夠提供服務之間往往存在一段較長的時間差，在這段時間里，政府需要支付融資的利息成本。而在PPP模式下，政府直接購買基礎設施提供出來的服務，建設、籌資等由私人部門承擔。在PPP的政府付費模式下，政府節約了傳統模式下從建設到服務產出之間的融資利息；在使用者付費模式下，服務直接和使用者的付費相銜接，政府根本不用掏一分錢。即使使用者付費不能完全彌補，還需要政府提供部分補貼，PPP模式也使得政府的支出是分期支付而非一次全額付款。無論以上哪種情況，PPP至少都有利于降低政府的近端負債壓力。

我國運用PPP的范圍

PPP模式這個詞匯似乎是新的，但其實在我國早已應用。比如，亞洲開發銀行2008年發布的 《公私合營手冊》就是以橫跨上海黃浦江的一座大橋為封面的，國內見得最廣的PPP機制則莫過于有民間投資參與的收費高速公路建設、運營。

而在十八屆三中全會 （以下簡稱“全會”）上，也多處進一步打開了未來運用PPP的廣闊空間。全會指出：在自然壟斷行業，“實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，推進公共資源配置市場化”；在支持非公有制經濟發展方面，要“制定非公有制企業進入特許經營領域具體辦法”；在轉變政府職能方面，要“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”；在健全城鄉一體化發展機制方面，“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。

如果我們還記得前文的定義中明確強調了界定PPP的關鍵，其實是政府與私人機構之間訂立的由私人公司提供服務的契約，那么，凡是十八屆三中全會中的 “特許經營”、“政府購買服務”、“通過合同、委托等方式向社會購買”等，其實都屬于PPP可能參與的范圍。

只是還不清楚的是，政府未來是否有可能將部分政府債務通過PPP模式以“蓋特納方案”的類似方式進行處置？

PPP機制成功的關鍵

衡量PPP機制成功與否，可以從財政和社會福利兩個角度來看。從財政角度，主要是看PPP機制是否能降低財政的支出負擔？從社會福利的角度看，主要是看PPP機制是否能提高社會福利水平？

從是否能夠降低財政支出負擔的角度，無論是政府付費還是使用者付費模式，都無疑能夠降低 “當期”政府支出和政府負債率；但是，如果是政府付費模式 （在這種模式下，反正錢總是要出的，差別只是一次總付還是分期付款），則最終能否降低財政支出負擔就取決于PPP運營效率是否更高。

從能否提高社會福利的角度，關鍵也是在PPP與完全由政府提供兩種模式之間，成本孰高孰低、服務孰優孰劣的問題，這歸根結底，也要取決于PPP的運營效率是否更高。

那么，什么才是保證PPP營運效率的關鍵呢？關鍵是要讓每個消費這種服務的主體，都能夠享有監督權利。而這一點，在我國恰恰還是非常薄弱的。