張茉楠：用外儲建主權養老基金做大中國養老“財富池”

每經編輯｜比如以沖銷壞賬的形式    

張茉楠（國家信息中心預測部副研究員）

昨天有報道稱，人保部已計劃在今年下半年啟動有關退休年齡延遲相關系列政策的研究工作。這是近段時間內，人保部就退休年齡延遲政策的第二次表態，由此也引發了養老金虧空的討論。實際上，有關養老金入市話題一直備受爭議，廣東已經確定率先嘗試養老保險基金結余資金入市，后續全國各地也會有序跟上。中國沒有理由不做大做強養老基金的“財富池”，不僅著眼于國內，還會全球化運作，這是大勢所趨。

隨著老齡化進程的加速，養老赤字也在逼近中國。《2011中國養老金發展報告》數據顯示，2010年我國城鎮基本養老保險基金總收入11491億元，比上年增長18%，全年基金總支出8894億元，比上年增長20.4%，收大于支，但是支的增長速度大于收。而根據人保部的統計，2010年若剔除1954億元的財政補貼，企業部門基本養老保險基金當期征繳收入收不抵支的省份共有15個，缺口高達679億元。事實上，2001年以來，在覆蓋的城鎮國有企業和集體企業職工中，參保人數平均增速為4.04%，已經低于離退休職工人數的平均增速6.64%。養老金收小于支會持續下去，這意味著全國養老保險收支出現赤字并非是遙遠的事。

此外，我國養老基金平均收益率也比較低。數據顯示我國養老基金的平均收益率為2.24%，遠低于發達國家投資的整體水平。顯然，如果不盡快改革現行的養老金體系，降低養老金體系中的隱性債務，那么未來養老金赤字很可能變成中國政府的隱性赤字，給政府帶來財政和債務風險。

因此，盡快解決養老資金的缺口，拓展多元化渠道，把養老基金做強做大已經是一個重大的戰略性問題，這方面，中國外儲大有可為。實際上，國外利用外匯儲備建立主權養老基金的嘗試已存在幾十年，目前已有十幾個國家建立了主權養老基金，其目標是實現國家財富的跨代轉移和分享，為子孫后代積蓄財富。除美國占比相當高之外，其他發達國家，新西蘭、瑞典、澳大利亞養老基金中海外資產的比重也分別達52%、59%和84%。而比較典型的，比如挪威1990年建立的政府全球養老基金，就是完全利用石油出口收入建立的，目前基金規模已超3000億美元。此外，阿聯酋的阿布扎比投資局等中東國家主權基金也都是典型代表，給養老金更好的資產配置是國際的大趨勢。

成立主權財富養老基金有幾種可行模式。一種方案可以考慮由財政部直接拿新發行的長期國債來購買外匯儲備，再劃轉給全國社保基金理事會，由其具體進行運作。中央銀行外匯資產減少的同時，對中央政府債權等量增加，從而保持總資產的不變，短期內全社會的人民幣流動性不發生變化，但對主權投資機構來說，存在較大的收益率壓力，比如5%國債利息再加上外匯升值預期等。

第二種方案是仿照匯金公司以外匯儲備注資國有銀行的方式，通過匯金公司或者成立類似匯金的其他金融機構，或單獨成立養老主權財富基金來進行全球范圍內的資產配置。

第三種方案比較激進，中央銀行可以直接劃轉社保基金。如果從國家資產負債表保持平衡的視角出發，央行的資產負債表其實不是必須保持平衡。如果中央銀行可以通過某些操作（比如以沖銷壞賬的形式）恢復平衡，那么就可以直接劃撥外匯儲備給社保基金。這樣做涉及外匯儲備風險由集中于政府向分散于民間的“藏匯于民”的轉換過程，更涉及中國外匯管理制度和經濟貿易政策的重大改革，但這種改革則意味著國家財富分配的一種再平衡。